鐵路業(yè)難覓外資身影
寒冬臘月，京滬高鐵股份有限公司的成立終于給2007年畫上一個(gè)圓滿的句號(hào)。太平洋保險(xiǎn)、泰康人壽和太平人壽等保險(xiǎn)公司由平安保險(xiǎn)牽頭組成保險(xiǎn)團(tuán)隊(duì)集體出資約160億元，占總股份的13.93%，成為京滬高鐵股份有限公司第二大股東。此前，不少人曾期待的外資能否入股問題終成定論。
反觀此前中國鐵路建設(shè)的數(shù)次募資，此次京滬高鐵股份有限公司的成立沒有外資入股便不足為奇，2002年4月，煙大鐵路輪渡項(xiàng)目首次向外國投資者敞開大門，但是沒有得到外國企業(yè)響應(yīng)，這和其他行業(yè)中外資削尖腦袋要鉆進(jìn)來形成了鮮明的對(duì)比。此前，武漢廣州鐵路客運(yùn)專線也曾向國內(nèi)外投資者拋出“繡球”數(shù)月卻無人接手，社會(huì)和外國資本對(duì)此表現(xiàn)出了驚人的冷淡。
與對(duì)外資募資的冷淡相比，中國鐵路建設(shè)卻是熱火朝天。為了促進(jìn)鐵路建設(shè)，幾年來鐵道部相繼與全國30多個(gè)省、自治區(qū)和直轄市簽署了合作建設(shè)鐵路的協(xié)議，鐵路建設(shè)掀起空前高潮，但資金瓶頸制約日益突出，于是，吸引包括外資在內(nèi)的非公有制資本參與鐵路建設(shè)成為當(dāng)務(wù)之急。
面對(duì)此困境，此前鐵道部曾宣布，鐵路建設(shè)、運(yùn)輸、裝備制造、多元化經(jīng)營四大領(lǐng)域都將向非公有資本全面開放，凡是允許外資進(jìn)入的領(lǐng)域，也允許國內(nèi)非公有資本進(jìn)入，并適當(dāng)放寬限制條件。這意味著今后私人和外資可以合資建立鐵路客運(yùn)公司，被壟斷了幾十年的鐵路將真正進(jìn)入市場(chǎng)，某專家興沖沖地說。
事實(shí)上也的確如此，為了解決資金的問題，在鐵道部發(fā)布這一實(shí)施意見之前，地方鐵路吸引外資參與建設(shè)的工作已經(jīng)進(jìn)行得如火如荼。如山東省國資委公布了6條地方鐵路的招商引資計(jì)劃，其中的3個(gè)地方鐵路項(xiàng)目允許外資獨(dú)資建設(shè)，兩個(gè)項(xiàng)目擬向外資轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)。福建省政府也出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好利用外資工作的若干意見》，該意見明確了鼓勵(lì)和支持外資以獨(dú)資、控股、參股等多種方式進(jìn)入港口、鐵路、高速公路、電力等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。河南省地方鐵路局則與美國天盛集團(tuán)投資香港有限公司簽署協(xié)議，雙方將合資建設(shè)河南省的地方鐵路項(xiàng)目……
各地鐵道建設(shè)部門的急切不難理解。2005年鐵道部的基本建設(shè)投資規(guī)模已經(jīng)超過1000億人民幣，到2020年鐵路建設(shè)總投資要超過2萬億元，平均每年投資都在1000億元以上。但事實(shí)上，近年來中國的鐵路建設(shè)投資規(guī)模都僅有500多億。要彌補(bǔ)這一缺口，非公有制資本便成為重要來源。
然而，堅(jiān)冰卻難以打破。外資對(duì)中國鐵路建設(shè)大多還是持觀望的態(tài)度。
外資冷淡的背后
鐵路利用外資工作，是隨著我國改革開放進(jìn)程與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷拓展、不斷深化的。黨的十一屆三中全會(huì)后，我國確立了“積極、合理、有效地利用外資”的基本方針，提出要充分利用國內(nèi)國外“兩種資源，兩個(gè)市場(chǎng)”，加快發(fā)展。鐵道系統(tǒng)從1979年開始在鐵路建設(shè)中引進(jìn)外資，成為我國最早利用外資的部門之一。然而，由于種種制約因素，利用外資并未盡人意?！霸趪诣F路5000多億元的總額存量資本中，國有資本所占比重將近99%?！辫F道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院原副總工程師文力如是透露說。
據(jù)分析，我國鐵路利用外資的基本狀況可以概括為:規(guī)模小、方式單一、增長(zhǎng)速度緩慢，在整個(gè)交通行業(yè)中處于落后水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了鐵路對(duì)外籌資的需要。業(yè)內(nèi)專家分析，這些不足的形成絕非一日之寒，它是由諸多因素綜合而造成的，主要的制約因素有：
體制約束。受傳統(tǒng)計(jì)劃體制的影響，目前我國鐵路仍然是鐵道部政企合一，路局、分局兩級(jí)法人，再加上站段4個(gè)管理層次的管理體制。這種管理體制造成了政府行為與企業(yè)行為相混淆，政府行為代替企業(yè)行為，企業(yè)行為依賴政府行為，使政府對(duì)鐵路企業(yè)的監(jiān)督軟化，鐵路企業(yè)自身發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制難以形成，從而影響了鐵路企業(yè)的發(fā)展，限制了鐵路企業(yè)的對(duì)外開放步伐。北京交通大學(xué)管理學(xué)院基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)研究所趙堅(jiān)教授認(rèn)為，由于鐵路尚未政企分開，鐵道部依然用行政命令支配企業(yè)行為，鐵路運(yùn)輸企業(yè)基本沒有自主經(jīng)營權(quán)，外資進(jìn)入則意味著相應(yīng)喪失了對(duì)自己財(cái)產(chǎn)行使完整法人權(quán)利?！盁o論民營資本還是其他出資人，在鐵路運(yùn)輸企業(yè)既非法人實(shí)體，亦非市場(chǎng)主體的狀況下進(jìn)入鐵路，則意味著民營企業(yè)相應(yīng)喪失了對(duì)自己財(cái)產(chǎn)行使的完整法人權(quán)利?！辫F道部某高官也評(píng)論說。
企業(yè)組織形式約束。現(xiàn)代公司制的企業(yè)組織形式是一種相對(duì)高效的企業(yè)組織形式，特征是產(chǎn)權(quán)明晰、兩權(quán)分離，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)易于形成有效的激勵(lì)與約束機(jī)制。而我國鐵路目前所采取的是政企合一，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相統(tǒng)一的形式。鐵路企業(yè)的主體地位不明確，鐵路行業(yè)內(nèi)部的激勵(lì)機(jī)制和外部的約束機(jī)制尚不健全，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代公司制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有很大差距，鐵路企業(yè)難以成為運(yùn)輸市場(chǎng)上真正的行為主體，對(duì)利用外資的能力形成很大制約。因此，要實(shí)現(xiàn)提高鐵路企業(yè)效率的目標(biāo)，首先就應(yīng)重新構(gòu)建鐵路的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立符合效率要求的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。
運(yùn)價(jià)管制約束。長(zhǎng)期以來建立在對(duì)鐵路為自然壟斷和公共物品屬性基礎(chǔ)上的管制政策，使得鐵路在包括運(yùn)價(jià)在內(nèi)的多方面受到國家的嚴(yán)格管制。目前，鐵路運(yùn)價(jià)大部分是國家直接控制，其余是由鐵道部和省級(jí)物價(jià)部門共同制訂。這種過于統(tǒng)一的價(jià)格管理體制，無法適應(yīng)不斷變化的市場(chǎng)需求和日趨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求。鐵路運(yùn)價(jià)同時(shí)兼顧社會(huì)目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)的雙重職能，保證不了投資者足夠的回報(bào)率，從而妨礙了外商投資。隨著技術(shù)進(jìn)步和運(yùn)輸市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的日益加劇，鐵路的自然壟斷屬性和公共物品屬性正在逐漸向競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)和準(zhǔn)公共物品類型變化，從嚴(yán)格管制到逐漸放松管制是處理國家與鐵路關(guān)系的一個(gè)基本趨勢(shì)。放松管制，特別是對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)的逐漸放開和進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將有利于對(duì)鐵路企業(yè)利用外資創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境?！拌F路定價(jià)有一定幅度的漲價(jià)空間，但拿不到定價(jià)權(quán)也是讓企業(yè)猶豫的原因之一”。鐵道部官員也無奈地說。
鐵道部一官員在接受媒體采訪時(shí)透露，他曾經(jīng)向一些投資機(jī)構(gòu)了解過，發(fā)現(xiàn)民營企業(yè)參與投資鐵路建設(shè)的期望值是回報(bào)率能達(dá)到10%以上，而在目前政府相關(guān)配套政策和法規(guī)保障都沒到位的情況下，民營資本參與鐵路建設(shè)幾乎難以企及該目標(biāo)。他的話一定程度印證了這一觀點(diǎn)。
路在何方？
鐵路對(duì)外開放不僅是鐵路建設(shè)本身的要求，同時(shí)也是為適應(yīng)我國加入WTO的新形勢(shì)的必然舉措。然而，路在何方呢？
對(duì)此,某經(jīng)濟(jì)專家認(rèn)為,我國國家的投資環(huán)境自改革開放以來逐年有所改善，外商投資比重逐年在增加，而鐵路系統(tǒng)，國有鐵路還沒有一例由外國直接投資，關(guān)鍵是行業(yè)投資環(huán)境還有待改進(jìn)?！耙虼艘鈬苯油顿Y修建鐵路，必須使他們有利可圖，他們需要行業(yè)的具體優(yōu)惠政策，如稅收的減免，財(cái)政補(bǔ)貼，銀行信貸條件，決定運(yùn)價(jià)的自主權(quán)等等，同時(shí)很多問題也希望有明確的法律決定，如土地?fù)芙o條件，拆遷費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，以及具體的獎(jiǎng)懲限制等等，他們希望投資的風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到最小，這些均需要有關(guān)部門研究落實(shí)”。他如是提醒說。
融資方式的放開和改進(jìn)也是一大舉措。目前我國鐵路籌集外資的主要方式還是國際開發(fā)銀行貸款和其他政府貸款，中國政府為債務(wù)人，這是一種集中的融資方式；分散的融資方式要求以股份制企業(yè)為主體，這在目前的中國無論是微觀體制上還是宏觀政策上都不具備條件。因此，雖然進(jìn)行了許多努力和試驗(yàn)，都沒有能夠很好地達(dá)到吸引外商直接投資的目的。北京交通大學(xué)副校長(zhǎng)李學(xué)偉指出，當(dāng)前最緊迫的就是要加快投融資體制改革。對(duì)此,國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所交通發(fā)展戰(zhàn)略室主任賈進(jìn)也表示，目前專門的“鐵路投融資體制改革方案”還沒有出來，“政策到位需要假以時(shí)日，無論怎樣，鐵路建設(shè)領(lǐng)域大量吸納民間資本是必然的方向。”
具體說，在融資體制方面，無疑要擴(kuò)大融資途徑，通過各種手段吸引外資，業(yè)內(nèi)專家建議可以通過以下的途徑。
發(fā)行境外鐵路債券和國際股票。業(yè)內(nèi)人士建議，中國鐵路應(yīng)把發(fā)行境外債券作為鐵路進(jìn)入國際市場(chǎng)的突破口。在境外發(fā)行鐵路建設(shè)債券，其優(yōu)點(diǎn)是很多的，如市場(chǎng)容量大，發(fā)行費(fèi)用較低，籌資時(shí)間快，對(duì)資金限制少。在方式上，發(fā)行境外鐵路債券可由財(cái)政部以中華人民共和國名義發(fā)行，也可以鐵道部的名義發(fā)行，還可以某個(gè)鐵路經(jīng)濟(jì)實(shí)體名義發(fā)行(如鐵路公司)。隨著鐵路改革不斷深入，部分路局試行組建客運(yùn)公司、貨運(yùn)公司后，以經(jīng)濟(jì)實(shí)體發(fā)行鐵路建設(shè)債券的可行性最大，因?yàn)樗挥谜苯訐?dān)保，不用披露全路的信息。
穩(wěn)步利用國際證券市場(chǎng)引進(jìn)外資。選擇質(zhì)量好的鐵路大中型企業(yè)發(fā)行股票到國際證券市場(chǎng)上市。鐵路新線建設(shè)如果采取以股份制公司發(fā)行股票的方式，直接到國際金融市場(chǎng)籌集外國資金，則可根據(jù)具體的建設(shè)周期、回收周期及預(yù)期盈利率來確定發(fā)行股票的時(shí)間。廣深鐵路(7.89,-0.05,-0.63%,吧)公司于1996年5月在香港發(fā)行了股票，價(jià)值40億元人民幣的H股上市成功，為中國鐵路在境外上市開了先例。
實(shí)行BOT(項(xiàng)目融資)方式也是一種可以探索的方式。BOT(Build-Operate-Transfer)的中文意思是建設(shè)、運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓，它是國際上通行的一種投資方式，由出資方全資投入建設(shè)，并且由其建立運(yùn)營管理公司，全面負(fù)責(zé)運(yùn)營，利用收入得到回報(bào)，在一定期限之后再移交委托方。我國自上個(gè)世紀(jì)80年代開始，用BOT方式建設(shè)的項(xiàng)目有20多個(gè)，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，但尚沒有運(yùn)用于鐵路建設(shè)的實(shí)踐。因此，應(yīng)加快把這種投資方式應(yīng)用到我國鐵路方面的探索，以便適時(shí)運(yùn)用到鐵路生產(chǎn)和建設(shè)中去。
投資基金則是一種現(xiàn)代較為流行的中長(zhǎng)期信托投資方式。但是，國際上對(duì)投資基金的使用有著嚴(yán)格的限制，要求其中的25%不得用于鐵路基礎(chǔ)設(shè)施，其余的也規(guī)定必須分散到許多項(xiàng)目中去。這樣，資金過分分散，與我們大規(guī)模建設(shè)的目的不一致，但可以在一些投資不是很大的鐵路建設(shè)中運(yùn)用，融資界人士建議。
同時(shí)，還可以嘗試融資租賃。這是一種新興并廣泛利用的信貸方式。以“融物”達(dá)到“融資”的目的，是當(dāng)今世界融資的重要方式之一，中國鐵路可以通過繳納租金，向外國取得先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的使用權(quán)。其優(yōu)點(diǎn)是既融通了資金，又得到了新技術(shù)和先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)能享受稅收優(yōu)惠，這也有不少的借鑒之處。
當(dāng)前，從國際看，世界各國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)移加速，跨國間直接投資快速持續(xù)增長(zhǎng)，為我國鐵路產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)展現(xiàn)出新的機(jī)遇；經(jīng)濟(jì)的全球化也使各國吸引國際資本特別是跨國公司投資的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，這對(duì)鐵路利用外資工作提出了新的機(jī)遇。從國內(nèi)看，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，中國政治穩(wěn)定，市場(chǎng)前景廣闊，科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿艽?，外匯儲(chǔ)備充足，綜合成本較低，已經(jīng)成為外資投向的重點(diǎn)地區(qū)。因此，今后幾年，我國鐵路建設(shè)將出現(xiàn)一個(gè)跨世紀(jì)的新高潮，業(yè)內(nèi)人士都普遍樂觀地認(rèn)為。
