鐵路業(yè)難覓外資身影
寒冬臘月，京滬高鐵股份有限公司的成立終于給2007年畫上一個圓滿的句號。太平洋保險、泰康人壽和太平人壽等保險公司由平安保險牽頭組成保險團隊集體出資約160億元，占總股份的13.93%，成為京滬高鐵股份有限公司第二大股東。此前，不少人曾期待的外資能否入股問題終成定論。
反觀此前中國鐵路建設(shè)的數(shù)次募資，此次京滬高鐵股份有限公司的成立沒有外資入股便不足為奇，2002年4月，煙大鐵路輪渡項目首次向外國投資者敞開大門，但是沒有得到外國企業(yè)響應(yīng)，這和其他行業(yè)中外資削尖腦袋要鉆進(jìn)來形成了鮮明的對比。此前，武漢廣州鐵路客運專線也曾向國內(nèi)外投資者拋出“繡球”數(shù)月卻無人接手，社會和外國資本對此表現(xiàn)出了驚人的冷淡。
與對外資募資的冷淡相比，中國鐵路建設(shè)卻是熱火朝天。為了促進(jìn)鐵路建設(shè)，幾年來鐵道部相繼與全國30多個省、自治區(qū)和直轄市簽署了合作建設(shè)鐵路的協(xié)議，鐵路建設(shè)掀起空前高潮，但資金瓶頸制約日益突出，于是，吸引包括外資在內(nèi)的非公有制資本參與鐵路建設(shè)成為當(dāng)務(wù)之急。
面對此困境，此前鐵道部曾宣布，鐵路建設(shè)、運輸、裝備制造、多元化經(jīng)營四大領(lǐng)域都將向非公有資本全面開放，凡是允許外資進(jìn)入的領(lǐng)域，也允許國內(nèi)非公有資本進(jìn)入，并適當(dāng)放寬限制條件。這意味著今后私人和外資可以合資建立鐵路客運公司，被壟斷了幾十年的鐵路將真正進(jìn)入市場，某專家興沖沖地說。
事實上也的確如此，為了解決資金的問題，在鐵道部發(fā)布這一實施意見之前，地方鐵路吸引外資參與建設(shè)的工作已經(jīng)進(jìn)行得如火如荼。如山東省國資委公布了6條地方鐵路的招商引資計劃，其中的3個地方鐵路項目允許外資獨資建設(shè)，兩個項目擬向外資轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)。福建省政府也出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好利用外資工作的若干意見》，該意見明確了鼓勵和支持外資以獨資、控股、參股等多種方式進(jìn)入港口、鐵路、高速公路、電力等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。河南省地方鐵路局則與美國天盛集團投資香港有限公司簽署協(xié)議，雙方將合資建設(shè)河南省的地方鐵路項目……
各地鐵道建設(shè)部門的急切不難理解。2005年鐵道部的基本建設(shè)投資規(guī)模已經(jīng)超過1000億人民幣，到2020年鐵路建設(shè)總投資要超過2萬億元，平均每年投資都在1000億元以上。但事實上，近年來中國的鐵路建設(shè)投資規(guī)模都僅有500多億。要彌補這一缺口，非公有制資本便成為重要來源。
然而，堅冰卻難以打破。外資對中國鐵路建設(shè)大多還是持觀望的態(tài)度。
外資冷淡的背后
鐵路利用外資工作，是隨著我國改革開放進(jìn)程與市場經(jīng)濟發(fā)展而不斷拓展、不斷深化的。黨的十一屆三中全會后，我國確立了“積極、合理、有效地利用外資”的基本方針，提出要充分利用國內(nèi)國外“兩種資源，兩個市場”，加快發(fā)展。鐵道系統(tǒng)從1979年開始在鐵路建設(shè)中引進(jìn)外資，成為我國最早利用外資的部門之一。然而，由于種種制約因素，利用外資并未盡人意?！霸趪诣F路5000多億元的總額存量資本中，國有資本所占比重將近99%。”鐵道部經(jīng)濟規(guī)劃研究院原副總工程師文力如是透露說。
據(jù)分析，我國鐵路利用外資的基本狀況可以概括為:規(guī)模小、方式單一、增長速度緩慢，在整個交通行業(yè)中處于落后水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了鐵路對外籌資的需要。業(yè)內(nèi)專家分析，這些不足的形成絕非一日之寒，它是由諸多因素綜合而造成的，主要的制約因素有：
體制約束。受傳統(tǒng)計劃體制的影響，目前我國鐵路仍然是鐵道部政企合一，路局、分局兩級法人，再加上站段4個管理層次的管理體制。這種管理體制造成了政府行為與企業(yè)行為相混淆，政府行為代替企業(yè)行為，企業(yè)行為依賴政府行為，使政府對鐵路企業(yè)的監(jiān)督軟化，鐵路企業(yè)自身發(fā)展的動力機制難以形成，從而影響了鐵路企業(yè)的發(fā)展，限制了鐵路企業(yè)的對外開放步伐。北京交通大學(xué)管理學(xué)院基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)研究所趙堅教授認(rèn)為，由于鐵路尚未政企分開，鐵道部依然用行政命令支配企業(yè)行為，鐵路運輸企業(yè)基本沒有自主經(jīng)營權(quán)，外資進(jìn)入則意味著相應(yīng)喪失了對自己財產(chǎn)行使完整法人權(quán)利。“無論民營資本還是其他出資人，在鐵路運輸企業(yè)既非法人實體，亦非市場主體的狀況下進(jìn)入鐵路，則意味著民營企業(yè)相應(yīng)喪失了對自己財產(chǎn)行使的完整法人權(quán)利?！辫F道部某高官也評論說。
企業(yè)組織形式約束?，F(xiàn)代公司制的企業(yè)組織形式是一種相對高效的企業(yè)組織形式，特征是產(chǎn)權(quán)明晰、兩權(quán)分離，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)易于形成有效的激勵與約束機制。而我國鐵路目前所采取的是政企合一，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相統(tǒng)一的形式。鐵路企業(yè)的主體地位不明確，鐵路行業(yè)內(nèi)部的激勵機制和外部的約束機制尚不健全，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代公司制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有很大差距，鐵路企業(yè)難以成為運輸市場上真正的行為主體，對利用外資的能力形成很大制約。因此，要實現(xiàn)提高鐵路企業(yè)效率的目標(biāo)，首先就應(yīng)重新構(gòu)建鐵路的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立符合效率要求的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。
運價管制約束。長期以來建立在對鐵路為自然壟斷和公共物品屬性基礎(chǔ)上的管制政策，使得鐵路在包括運價在內(nèi)的多方面受到國家的嚴(yán)格管制。目前，鐵路運價大部分是國家直接控制，其余是由鐵道部和省級物價部門共同制訂。這種過于統(tǒng)一的價格管理體制，無法適應(yīng)不斷變化的市場需求和日趨激烈的市場競爭要求。鐵路運價同時兼顧社會目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)的雙重職能，保證不了投資者足夠的回報率，從而妨礙了外商投資。隨著技術(shù)進(jìn)步和運輸市場競爭的日益加劇，鐵路的自然壟斷屬性和公共物品屬性正在逐漸向競爭性市場和準(zhǔn)公共物品類型變化，從嚴(yán)格管制到逐漸放松管制是處理國家與鐵路關(guān)系的一個基本趨勢。放松管制，特別是對鐵路運價的逐漸放開和進(jìn)一步引入競爭機制將有利于對鐵路企業(yè)利用外資創(chuàng)造一個良好的環(huán)境?！拌F路定價有一定幅度的漲價空間，但拿不到定價權(quán)也是讓企業(yè)猶豫的原因之一”。鐵道部官員也無奈地說。
鐵道部一官員在接受媒體采訪時透露，他曾經(jīng)向一些投資機構(gòu)了解過，發(fā)現(xiàn)民營企業(yè)參與投資鐵路建設(shè)的期望值是回報率能達(dá)到10%以上，而在目前政府相關(guān)配套政策和法規(guī)保障都沒到位的情況下，民營資本參與鐵路建設(shè)幾乎難以企及該目標(biāo)。他的話一定程度印證了這一觀點。
路在何方？
鐵路對外開放不僅是鐵路建設(shè)本身的要求，同時也是為適應(yīng)我國加入WTO的新形勢的必然舉措。然而，路在何方呢？
對此,某經(jīng)濟專家認(rèn)為,我國國家的投資環(huán)境自改革開放以來逐年有所改善，外商投資比重逐年在增加，而鐵路系統(tǒng)，國有鐵路還沒有一例由外國直接投資，關(guān)鍵是行業(yè)投資環(huán)境還有待改進(jìn)?！耙虼艘鈬苯油顿Y修建鐵路，必須使他們有利可圖，他們需要行業(yè)的具體優(yōu)惠政策，如稅收的減免，財政補貼，銀行信貸條件，決定運價的自主權(quán)等等，同時很多問題也希望有明確的法律決定，如土地?fù)芙o條件，拆遷費用標(biāo)準(zhǔn)，以及具體的獎懲限制等等，他們希望投資的風(fēng)險達(dá)到最小，這些均需要有關(guān)部門研究落實”。他如是提醒說。
融資方式的放開和改進(jìn)也是一大舉措。目前我國鐵路籌集外資的主要方式還是國際開發(fā)銀行貸款和其他政府貸款，中國政府為債務(wù)人，這是一種集中的融資方式；分散的融資方式要求以股份制企業(yè)為主體，這在目前的中國無論是微觀體制上還是宏觀政策上都不具備條件。因此，雖然進(jìn)行了許多努力和試驗，都沒有能夠很好地達(dá)到吸引外商直接投資的目的。北京交通大學(xué)副校長李學(xué)偉指出，當(dāng)前最緊迫的就是要加快投融資體制改革。對此,國家發(fā)改委綜合運輸研究所交通發(fā)展戰(zhàn)略室主任賈進(jìn)也表示，目前專門的“鐵路投融資體制改革方案”還沒有出來，“政策到位需要假以時日，無論怎樣，鐵路建設(shè)領(lǐng)域大量吸納民間資本是必然的方向?！?
具體說，在融資體制方面，無疑要擴大融資途徑，通過各種手段吸引外資，業(yè)內(nèi)專家建議可以通過以下的途徑。
發(fā)行境外鐵路債券和國際股票。業(yè)內(nèi)人士建議，中國鐵路應(yīng)把發(fā)行境外債券作為鐵路進(jìn)入國際市場的突破口。在境外發(fā)行鐵路建設(shè)債券，其優(yōu)點是很多的，如市場容量大，發(fā)行費用較低，籌資時間快，對資金限制少。在方式上，發(fā)行境外鐵路債券可由財政部以中華人民共和國名義發(fā)行，也可以鐵道部的名義發(fā)行，還可以某個鐵路經(jīng)濟實體名義發(fā)行(如鐵路公司)。隨著鐵路改革不斷深入，部分路局試行組建客運公司、貨運公司后，以經(jīng)濟實體發(fā)行鐵路建設(shè)債券的可行性最大，因為它不用政府直接擔(dān)保，不用披露全路的信息。
穩(wěn)步利用國際證券市場引進(jìn)外資。選擇質(zhì)量好的鐵路大中型企業(yè)發(fā)行股票到國際證券市場上市。鐵路新線建設(shè)如果采取以股份制公司發(fā)行股票的方式，直接到國際金融市場籌集外國資金，則可根據(jù)具體的建設(shè)周期、回收周期及預(yù)期盈利率來確定發(fā)行股票的時間。廣深鐵路(7.89,-0.05,-0.63%,吧)公司于1996年5月在香港發(fā)行了股票，價值40億元人民幣的H股上市成功，為中國鐵路在境外上市開了先例。
實行BOT(項目融資)方式也是一種可以探索的方式。BOT(Build-Operate-Transfer)的中文意思是建設(shè)、運營、轉(zhuǎn)讓，它是國際上通行的一種投資方式，由出資方全資投入建設(shè)，并且由其建立運營管理公司，全面負(fù)責(zé)運營，利用收入得到回報，在一定期限之后再移交委托方。我國自上個世紀(jì)80年代開始，用BOT方式建設(shè)的項目有20多個，積累了寶貴的經(jīng)驗和教訓(xùn)，但尚沒有運用于鐵路建設(shè)的實踐。因此，應(yīng)加快把這種投資方式應(yīng)用到我國鐵路方面的探索，以便適時運用到鐵路生產(chǎn)和建設(shè)中去。
投資基金則是一種現(xiàn)代較為流行的中長期信托投資方式。但是，國際上對投資基金的使用有著嚴(yán)格的限制，要求其中的25%不得用于鐵路基礎(chǔ)設(shè)施，其余的也規(guī)定必須分散到許多項目中去。這樣，資金過分分散，與我們大規(guī)模建設(shè)的目的不一致，但可以在一些投資不是很大的鐵路建設(shè)中運用，融資界人士建議。
同時，還可以嘗試融資租賃。這是一種新興并廣泛利用的信貸方式。以“融物”達(dá)到“融資”的目的，是當(dāng)今世界融資的重要方式之一，中國鐵路可以通過繳納租金，向外國取得先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的使用權(quán)。其優(yōu)點是既融通了資金，又得到了新技術(shù)和先進(jìn)的管理經(jīng)驗，同時能享受稅收優(yōu)惠，這也有不少的借鑒之處。
當(dāng)前，從國際看，世界各國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)移加速，跨國間直接投資快速持續(xù)增長，為我國鐵路產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)升級展現(xiàn)出新的機遇；經(jīng)濟的全球化也使各國吸引國際資本特別是跨國公司投資的競爭日趨激烈，這對鐵路利用外資工作提出了新的機遇。從國內(nèi)看，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和完善，中國政治穩(wěn)定，市場前景廣闊，科技和經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿艽螅鈪R儲備充足，綜合成本較低，已經(jīng)成為外資投向的重點地區(qū)。因此，今后幾年，我國鐵路建設(shè)將出現(xiàn)一個跨世紀(jì)的新高潮，業(yè)內(nèi)人士都普遍樂觀地認(rèn)為。
