毫不夸張地說，產(chǎn)能過剩問題在我國大部分工業(yè)行業(yè)普遍存在。
數(shù)據(jù)顯示，2012年我國39個行業(yè)中有21個行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩，特別在鋼鐵、水泥、電解鋁等高消耗、高排放行業(yè)尤為突出，共涉及大中型企業(yè)6萬余戶。2013年上半年，全國工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率不足79%，仍處于2008年國際金融危機以來的較低水平。
與此同時，國家對產(chǎn)能過剩問題高度重視，繼2013年10月國務(wù)院出臺《關(guān)于化解產(chǎn)能過剩矛盾的指導(dǎo)意見》以來，全國各地掀起了化解產(chǎn)能過剩矛盾的熱潮。
然而，現(xiàn)在來看，其效果卻不太理想。面對大量在建、擬建產(chǎn)能過剩項目的現(xiàn)狀以及矛盾日益加劇之勢，在2014年全國兩會上，多位政協(xié)委員紛紛建言獻策。
姜其和：建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策聯(lián)動機制
“目前，產(chǎn)能過剩具有普遍性和復(fù)雜性。”全國政協(xié)委員姜其和在提案中介紹說，產(chǎn)能過剩不僅存在于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，甚至在部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中也存在。“其復(fù)雜性主要體現(xiàn)在，造成產(chǎn)能嚴重過剩不是市場自身運行的結(jié)果，而是各地政府在發(fā)展速度"競賽"中長期低水平重復(fù)建設(shè)和非理性地上項目、鋪攤子而導(dǎo)致的。”
姜其和認為，當前我國經(jīng)濟增長下行壓力加劇與轉(zhuǎn)型升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整形成尖銳矛盾，產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀已經(jīng)不允許片面地保增長，必須堅定轉(zhuǎn)型和調(diào)整的決心，在確保不增加新的落后產(chǎn)能的前提下，放手依靠市場的力量進行化解，同時為消化現(xiàn)有過剩產(chǎn)能提供必要的制度保障和政策保障。
“要建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的產(chǎn)能化解政策聯(lián)動機制，對重點行業(yè)產(chǎn)能過剩進行動態(tài)監(jiān)控，增強中央與地方互動，及時發(fā)布全國及各地產(chǎn)能信息，疏堵結(jié)合，防治"一刀切"。”姜其和提出了具體建議。
他還建議，盡快消除產(chǎn)能過剩的體制性因素，加快管理體制改革和財稅體制改革，進一步完善地方政府政績考核指標體系，明確把一些反映能源資源消耗、環(huán)境影響程度的指標納入政府工作的“必答題”。要加快完善現(xiàn)代市場體系，在理清政府和市場邊界的基礎(chǔ)上，完善要素市場體系，保障統(tǒng)一開發(fā)、競爭有序的市場環(huán)境，引導(dǎo)社會資本加快流向有前景的新興行業(yè)。要大力實施淘汰落后產(chǎn)能激勵機制，積極推動企業(yè)跨地區(qū)、跨所有權(quán)兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度，加大企業(yè)技術(shù)改造力度。
“另外，要加快推動對企業(yè)"走出去"的引導(dǎo)和政策支持，引導(dǎo)、規(guī)范和保護企業(yè)的境外投資活動，鼓勵投融資系統(tǒng)加大對企業(yè)海外投資的信貸支持力度。”他最后表示，對于鋼鐵、有色、建材、石化等已進入產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟階段的、存在產(chǎn)能過剩的傳統(tǒng)領(lǐng)域，支持企業(yè)聯(lián)合建立境外工業(yè)園區(qū)，充分利用國際市場消化過剩產(chǎn)能。
孫太利：形成倒逼落后產(chǎn)能退出機制
“社會實踐表明，凡是政企不分、過度依賴政策扶持的企業(yè)，最容易形成產(chǎn)能過剩；凡是自主經(jīng)營，完成市場化的企業(yè)，基本沒有產(chǎn)能過剩問題。”全國政協(xié)委員孫太利在提案中表示。
“造成目前產(chǎn)能過剩的深層次原因是沒有發(fā)揮市場優(yōu)化資源配置的作用，許多體制機制、管理方式、發(fā)展方式等非市場因素，促成了產(chǎn)能過剩。”孫太利分析認為，一些地方的體制機制不完善，沒有讓市場在資源配置中起決定性作用，扭曲了投資行為，是產(chǎn)能過剩問題多年不能解決的根本原因。由于缺乏對違規(guī)審批項目有效的約束和責任追究制度，長期以來產(chǎn)能過剩問題沒有得到有效遏制。由于監(jiān)管不到位，相關(guān)規(guī)則、秩序相對滯后，一些企業(yè)以不公平的方式進行了市場競爭，從而加劇了產(chǎn)能過剩的矛盾。
“此外，近年來，隨著國際市場需求減少和我國經(jīng)濟增長放緩，產(chǎn)能過剩的矛盾愈加凸顯。”孫太利補充道。
對此，孫太利表示，產(chǎn)能過剩是最大的資源浪費，是最大的污染源。解決產(chǎn)能過剩的根本途徑就是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的功能，把化解產(chǎn)能過剩與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、大氣污染治理、布局調(diào)整優(yōu)化等緊密結(jié)合起來。
他建議，政府應(yīng)拿出專項資金，鼓勵產(chǎn)能過剩行業(yè)、企業(yè)加快兼并重組步伐，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；出臺政策，鼓勵企業(yè)實施以新技術(shù)、新工藝、新裝備、新材料推廣應(yīng)用為主要內(nèi)容的技術(shù)改造；鼓勵以市場為導(dǎo)向，積極優(yōu)化資源配置，挖掘內(nèi)需市場潛力，改善需求結(jié)構(gòu)，消化一批過剩產(chǎn)能；加快制定嚴格的落后產(chǎn)能退出機制，對超過能耗限額標準和環(huán)保不達標的企業(yè)，實施電價、水價等差別價格政策，形成倒逼落后產(chǎn)能退出機制，鼓勵企業(yè)自主淘汰落后產(chǎn)能和低端產(chǎn)能。
“此外，還要加強行業(yè)準入管理。”他最后表示，對于違規(guī)在建項目要進行全面清理，凡是未開工的，一律不得開工建設(shè)；凡是不符合產(chǎn)業(yè)政策、準入標準、環(huán)保要求的，應(yīng)一律停建。
李鉞鋒：充分發(fā)揮市場的決定性作用
“毫無疑問，依靠政府的行政力量推動化解產(chǎn)能過剩矛盾工作具有重要作用。但從長期來看，過度依靠政府的行政行為，反而會加劇產(chǎn)能過剩的矛盾和問題。”全國政協(xié)委員李鉞鋒在提案中如是說。
李鉞鋒認為，政府主導(dǎo)的、由投資和出口拉動的經(jīng)濟發(fā)展模式的結(jié)構(gòu)性缺陷不斷暴露，從而導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴重失衡。隨著金融危機引發(fā)的內(nèi)需和外需的全面收縮，市場信息的缺失和市場需求的大起大落，以及政府對投資引導(dǎo)的不到位等，加劇了產(chǎn)能過剩矛盾。中央財政用于職工安置、債務(wù)化解等的獎勵資金，有力地促進了落后產(chǎn)能的淘汰，但同時也加重了部分企業(yè)對政府的依賴。
“政府過度干預(yù)具有不科學(xué)性。政府對經(jīng)濟的干預(yù)程度越高，市場就越發(fā)揮不出配置資源的決定性作用。”李鉞鋒認為，市場的問題最終要由市場來解決，在加強政府宏觀調(diào)控的同時，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是化解產(chǎn)能過剩所產(chǎn)生的體制性矛盾的必由之路。
對此，他建議，一是要完善市場機制，發(fā)揮市場的決定性作用，針對產(chǎn)能過剩行業(yè)多屬于“國家壟斷”和“國企主導(dǎo)”的現(xiàn)實，要從體制上解決國有資源和國有資產(chǎn)的使用、管理、監(jiān)督、考核、問責、獎懲等體制問題，同時政府應(yīng)放手讓企業(yè)在市場中自由競爭，建立正確的引導(dǎo)和激勵機制，提供市場信息，科學(xué)制訂發(fā)展規(guī)劃，建立風(fēng)投體制，把管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府。此外，應(yīng)切實理清政府與市場的邊界，確立企業(yè)的投資主體地位，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)功能，進一步深化財稅體制、投融資體制、價格體制、企業(yè)管理制度等方面的改革，排除一切障礙，建立繁榮法治的市場。
二是要深化要素市場改革，特別要理順資源、環(huán)境、土地等要素的價格，使環(huán)境、資源等外部性成本能夠進入企業(yè)成本，形成化解過剩產(chǎn)能矛盾的倒逼機制。
三是轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全長效機制。要改變各級政府過度利用行政力量推動產(chǎn)能擴張、推動經(jīng)濟發(fā)展的模式，切實減少政府投資項目審批，讓市場機制真正發(fā)揮作用，強化政府的信息披露和服務(wù)職能。政府要從加強對投資項目的審批轉(zhuǎn)向依靠節(jié)能、環(huán)保、安全生產(chǎn)等指標來加強對投資項目的約束和管理。同時，政府要從項目的前置性審批管理轉(zhuǎn)到以事中、事后過程監(jiān)管為主，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)警機制，用及時、完整、準確的信息引導(dǎo)社會投資，讓投資者做出正確的投資決策。
他還談到，要建立“退出及援助”機制，一方面尊重市場規(guī)律，政府更多地從社會利益、社會效益、環(huán)境效益等角度考慮，讓過剩產(chǎn)能逐步退出。另一方面，對企業(yè)退出和化解過剩產(chǎn)能給予一定的援助，加大財政獎勵資金的支持，出臺配套政策措施，做好債務(wù)處理、企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、失業(yè)職工培訓(xùn)及再就業(yè)等工作。
數(shù)據(jù)顯示，2012年我國39個行業(yè)中有21個行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩，特別在鋼鐵、水泥、電解鋁等高消耗、高排放行業(yè)尤為突出，共涉及大中型企業(yè)6萬余戶。2013年上半年，全國工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率不足79%，仍處于2008年國際金融危機以來的較低水平。
與此同時，國家對產(chǎn)能過剩問題高度重視，繼2013年10月國務(wù)院出臺《關(guān)于化解產(chǎn)能過剩矛盾的指導(dǎo)意見》以來，全國各地掀起了化解產(chǎn)能過剩矛盾的熱潮。
然而，現(xiàn)在來看，其效果卻不太理想。面對大量在建、擬建產(chǎn)能過剩項目的現(xiàn)狀以及矛盾日益加劇之勢，在2014年全國兩會上，多位政協(xié)委員紛紛建言獻策。
姜其和：建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策聯(lián)動機制
“目前，產(chǎn)能過剩具有普遍性和復(fù)雜性。”全國政協(xié)委員姜其和在提案中介紹說，產(chǎn)能過剩不僅存在于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，甚至在部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中也存在。“其復(fù)雜性主要體現(xiàn)在，造成產(chǎn)能嚴重過剩不是市場自身運行的結(jié)果，而是各地政府在發(fā)展速度"競賽"中長期低水平重復(fù)建設(shè)和非理性地上項目、鋪攤子而導(dǎo)致的。”
姜其和認為，當前我國經(jīng)濟增長下行壓力加劇與轉(zhuǎn)型升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整形成尖銳矛盾，產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀已經(jīng)不允許片面地保增長，必須堅定轉(zhuǎn)型和調(diào)整的決心，在確保不增加新的落后產(chǎn)能的前提下，放手依靠市場的力量進行化解，同時為消化現(xiàn)有過剩產(chǎn)能提供必要的制度保障和政策保障。
“要建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的產(chǎn)能化解政策聯(lián)動機制，對重點行業(yè)產(chǎn)能過剩進行動態(tài)監(jiān)控，增強中央與地方互動，及時發(fā)布全國及各地產(chǎn)能信息，疏堵結(jié)合，防治"一刀切"。”姜其和提出了具體建議。
他還建議，盡快消除產(chǎn)能過剩的體制性因素，加快管理體制改革和財稅體制改革，進一步完善地方政府政績考核指標體系，明確把一些反映能源資源消耗、環(huán)境影響程度的指標納入政府工作的“必答題”。要加快完善現(xiàn)代市場體系，在理清政府和市場邊界的基礎(chǔ)上，完善要素市場體系，保障統(tǒng)一開發(fā)、競爭有序的市場環(huán)境，引導(dǎo)社會資本加快流向有前景的新興行業(yè)。要大力實施淘汰落后產(chǎn)能激勵機制，積極推動企業(yè)跨地區(qū)、跨所有權(quán)兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度，加大企業(yè)技術(shù)改造力度。
“另外，要加快推動對企業(yè)"走出去"的引導(dǎo)和政策支持，引導(dǎo)、規(guī)范和保護企業(yè)的境外投資活動，鼓勵投融資系統(tǒng)加大對企業(yè)海外投資的信貸支持力度。”他最后表示，對于鋼鐵、有色、建材、石化等已進入產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟階段的、存在產(chǎn)能過剩的傳統(tǒng)領(lǐng)域，支持企業(yè)聯(lián)合建立境外工業(yè)園區(qū)，充分利用國際市場消化過剩產(chǎn)能。
孫太利：形成倒逼落后產(chǎn)能退出機制
“社會實踐表明，凡是政企不分、過度依賴政策扶持的企業(yè)，最容易形成產(chǎn)能過剩；凡是自主經(jīng)營，完成市場化的企業(yè)，基本沒有產(chǎn)能過剩問題。”全國政協(xié)委員孫太利在提案中表示。
“造成目前產(chǎn)能過剩的深層次原因是沒有發(fā)揮市場優(yōu)化資源配置的作用，許多體制機制、管理方式、發(fā)展方式等非市場因素，促成了產(chǎn)能過剩。”孫太利分析認為，一些地方的體制機制不完善，沒有讓市場在資源配置中起決定性作用，扭曲了投資行為，是產(chǎn)能過剩問題多年不能解決的根本原因。由于缺乏對違規(guī)審批項目有效的約束和責任追究制度，長期以來產(chǎn)能過剩問題沒有得到有效遏制。由于監(jiān)管不到位，相關(guān)規(guī)則、秩序相對滯后，一些企業(yè)以不公平的方式進行了市場競爭，從而加劇了產(chǎn)能過剩的矛盾。
“此外，近年來，隨著國際市場需求減少和我國經(jīng)濟增長放緩，產(chǎn)能過剩的矛盾愈加凸顯。”孫太利補充道。
對此，孫太利表示，產(chǎn)能過剩是最大的資源浪費，是最大的污染源。解決產(chǎn)能過剩的根本途徑就是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的功能，把化解產(chǎn)能過剩與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、大氣污染治理、布局調(diào)整優(yōu)化等緊密結(jié)合起來。
他建議，政府應(yīng)拿出專項資金，鼓勵產(chǎn)能過剩行業(yè)、企業(yè)加快兼并重組步伐，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；出臺政策，鼓勵企業(yè)實施以新技術(shù)、新工藝、新裝備、新材料推廣應(yīng)用為主要內(nèi)容的技術(shù)改造；鼓勵以市場為導(dǎo)向，積極優(yōu)化資源配置，挖掘內(nèi)需市場潛力，改善需求結(jié)構(gòu)，消化一批過剩產(chǎn)能；加快制定嚴格的落后產(chǎn)能退出機制，對超過能耗限額標準和環(huán)保不達標的企業(yè)，實施電價、水價等差別價格政策，形成倒逼落后產(chǎn)能退出機制，鼓勵企業(yè)自主淘汰落后產(chǎn)能和低端產(chǎn)能。
“此外，還要加強行業(yè)準入管理。”他最后表示，對于違規(guī)在建項目要進行全面清理，凡是未開工的，一律不得開工建設(shè)；凡是不符合產(chǎn)業(yè)政策、準入標準、環(huán)保要求的，應(yīng)一律停建。
李鉞鋒：充分發(fā)揮市場的決定性作用
“毫無疑問，依靠政府的行政力量推動化解產(chǎn)能過剩矛盾工作具有重要作用。但從長期來看，過度依靠政府的行政行為，反而會加劇產(chǎn)能過剩的矛盾和問題。”全國政協(xié)委員李鉞鋒在提案中如是說。
李鉞鋒認為，政府主導(dǎo)的、由投資和出口拉動的經(jīng)濟發(fā)展模式的結(jié)構(gòu)性缺陷不斷暴露，從而導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴重失衡。隨著金融危機引發(fā)的內(nèi)需和外需的全面收縮，市場信息的缺失和市場需求的大起大落，以及政府對投資引導(dǎo)的不到位等，加劇了產(chǎn)能過剩矛盾。中央財政用于職工安置、債務(wù)化解等的獎勵資金，有力地促進了落后產(chǎn)能的淘汰，但同時也加重了部分企業(yè)對政府的依賴。
“政府過度干預(yù)具有不科學(xué)性。政府對經(jīng)濟的干預(yù)程度越高，市場就越發(fā)揮不出配置資源的決定性作用。”李鉞鋒認為，市場的問題最終要由市場來解決，在加強政府宏觀調(diào)控的同時，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是化解產(chǎn)能過剩所產(chǎn)生的體制性矛盾的必由之路。
對此，他建議，一是要完善市場機制，發(fā)揮市場的決定性作用，針對產(chǎn)能過剩行業(yè)多屬于“國家壟斷”和“國企主導(dǎo)”的現(xiàn)實，要從體制上解決國有資源和國有資產(chǎn)的使用、管理、監(jiān)督、考核、問責、獎懲等體制問題，同時政府應(yīng)放手讓企業(yè)在市場中自由競爭，建立正確的引導(dǎo)和激勵機制，提供市場信息，科學(xué)制訂發(fā)展規(guī)劃，建立風(fēng)投體制，把管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府。此外，應(yīng)切實理清政府與市場的邊界，確立企業(yè)的投資主體地位，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)功能，進一步深化財稅體制、投融資體制、價格體制、企業(yè)管理制度等方面的改革，排除一切障礙，建立繁榮法治的市場。
二是要深化要素市場改革，特別要理順資源、環(huán)境、土地等要素的價格，使環(huán)境、資源等外部性成本能夠進入企業(yè)成本，形成化解過剩產(chǎn)能矛盾的倒逼機制。
三是轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全長效機制。要改變各級政府過度利用行政力量推動產(chǎn)能擴張、推動經(jīng)濟發(fā)展的模式，切實減少政府投資項目審批，讓市場機制真正發(fā)揮作用，強化政府的信息披露和服務(wù)職能。政府要從加強對投資項目的審批轉(zhuǎn)向依靠節(jié)能、環(huán)保、安全生產(chǎn)等指標來加強對投資項目的約束和管理。同時，政府要從項目的前置性審批管理轉(zhuǎn)到以事中、事后過程監(jiān)管為主，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)警機制，用及時、完整、準確的信息引導(dǎo)社會投資，讓投資者做出正確的投資決策。
他還談到，要建立“退出及援助”機制，一方面尊重市場規(guī)律，政府更多地從社會利益、社會效益、環(huán)境效益等角度考慮，讓過剩產(chǎn)能逐步退出。另一方面，對企業(yè)退出和化解過剩產(chǎn)能給予一定的援助，加大財政獎勵資金的支持，出臺配套政策措施，做好債務(wù)處理、企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、失業(yè)職工培訓(xùn)及再就業(yè)等工作。
