產(chǎn)能過剩已經(jīng)成為制約我國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級的重要因素，“去產(chǎn)能”位居當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之首。近十年，國家層面治理產(chǎn)能過剩的政策頻頻出臺，這些政策文件既有專門針對特定行業(yè)的，也有規(guī)范行業(yè)市場秩序的。系統(tǒng)追溯這些年的產(chǎn)能過剩治理思路，不難發(fā)現(xiàn)，一些積極轉(zhuǎn)變正在發(fā)生。
從“一刀切”走向分類管制
早期治理產(chǎn)能過剩的政策取向具有計(jì)劃性質(zhì)的平均主義色彩，對過剩產(chǎn)能采取“一刀切”的地區(qū)數(shù)量控制，行政分配過剩產(chǎn)能指標(biāo)。這樣的政策設(shè)計(jì)雖有基于區(qū)域公平的考慮，但沒有兼顧地區(qū)和行業(yè)特征差異，許多產(chǎn)業(yè)的過剩問題非但沒有緩解，反而愈加嚴(yán)重。
早期產(chǎn)能過剩治理“一刀切”的政策主要表現(xiàn)在兩個方面：一是對控制新增產(chǎn)能“一刀切”；二是對淘汰落后產(chǎn)能“一刀切”。一旦某行業(yè)被定義為“過剩”或“嚴(yán)重過?！焙?，新增產(chǎn)能即使效率再高、技術(shù)再先進(jìn)也沒有進(jìn)入市場進(jìn)行競爭和博弈的機(jī)會。后期我們觀察到了這種思路出現(xiàn)了良性轉(zhuǎn)變，政府通過構(gòu)造一個產(chǎn)能指標(biāo)置換交易市場，使得新增的高效率產(chǎn)能有了合法的入市渠道。同時采取“因業(yè)施策”，不同行業(yè)的產(chǎn)能過剩治理開始有了不同的思路和政策設(shè)計(jì)。傳統(tǒng)行業(yè)（如鋼鐵、電解鋁）、新興行業(yè)（如光伏）和區(qū)域性行業(yè)（如水泥）的產(chǎn)能過剩治理，其治理權(quán)限存在不同程度的下放。尤其是對于區(qū)域性行業(yè)，產(chǎn)能審批和控制的權(quán)限已經(jīng)開始下放至省級主管部門。在產(chǎn)能置換的方案管理上也采取了分類管制措施，“一刀切”的政策正在逐步根據(jù)產(chǎn)業(yè)特性、區(qū)域特征不斷優(yōu)化。
從行政命令為主轉(zhuǎn)向更多發(fā)揮市場作用
過剩是行業(yè)整體概念，過剩產(chǎn)能并不一定是落后產(chǎn)能，這個邊界需要厘清。由市場的優(yōu)勝劣汰機(jī)制去篩選和淘汰過剩產(chǎn)能，必定會首先淘汰那些真正落后的產(chǎn)能。
事實(shí)上，在市場經(jīng)濟(jì)體系下，工業(yè)運(yùn)行仍需要部分閑置產(chǎn)能。行政命令淘汰過剩產(chǎn)能，存在一個尺度把握的問題：淘汰多少產(chǎn)能才符合市場運(yùn)行規(guī)律？這個信息并不能直接從國際先驗(yàn)證據(jù)中提取，每個國家的產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成不同、每個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不同。即便是同一行業(yè)，國內(nèi)外的企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)也存在較大差異，國外同行業(yè)的產(chǎn)能利用率不能直接“洋為中用”，因?yàn)椴煌潭鹊氖袌霭l(fā)育容許的企業(yè)競爭程度存在差異。在競爭受保護(hù)或受限制的社會主義市場經(jīng)濟(jì)初期，企業(yè)并不需要預(yù)留太多的閑置產(chǎn)能來應(yīng)對大量潛在競爭者。而在相對成熟的市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)需要預(yù)留更多的閑置產(chǎn)能預(yù)防競爭對手進(jìn)入和預(yù)備可能出現(xiàn)的創(chuàng)新。因而，閑置產(chǎn)能到底多少是合理，需要把問題留給市場中的企業(yè)，讓市場在企業(yè)產(chǎn)能決策中起決定性作用。
當(dāng)然，讓市場在資源配置中起決定性作用的同時，亦要更好發(fā)揮政府作用。從2014年治理產(chǎn)能過剩的基本思路可以看出，政府一方面通過搭建平臺構(gòu)建產(chǎn)能指標(biāo)交易市場，允許高效率產(chǎn)能通過付費(fèi)進(jìn)入的形式替代低效率產(chǎn)能；另一方面則規(guī)范競爭，將原有的地方政府競爭性招商引資導(dǎo)致的要素投入扭曲予以矯正，更好地厘清了政府和市場的關(guān)系。2016年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，用市場、法治的辦法做好“去產(chǎn)能”工作。在這種思路指導(dǎo)下，“去產(chǎn)能”進(jìn)程中的行政審批將會越來越少，產(chǎn)能過剩治理將更多發(fā)揮市場的作用。
從經(jīng)濟(jì)性管制走向社會性管制
早期的治理措施可以用“關(guān)停并轉(zhuǎn)”四個字來描述：關(guān)閉和停辦企業(yè)涉及關(guān)閉企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)問題；兼并是企業(yè)間共享資源、互通有無、共筑競爭優(yōu)勢的選擇；而轉(zhuǎn)產(chǎn)則涉及企業(yè)的資產(chǎn)是否專用以及轉(zhuǎn)產(chǎn)成本等諸多難題。無論哪種措施，都涉及管制機(jī)構(gòu)對企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營決策的直接干預(yù)。針對低端產(chǎn)能的無序競爭，政府希望通過培植大企業(yè)、優(yōu)化競爭格局的方式改善行業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。但事實(shí)證明，一些由政府“拉郎配”的企業(yè)兼并往往是逆經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律而行，是反效率的兼并行為，而不是企業(yè)發(fā)展的內(nèi)生要求?，F(xiàn)實(shí)中，行政主導(dǎo)下的低效率企業(yè)由高效率企業(yè)兼并后拖垮高效率企業(yè)的案例也不少見。政府通過財(cái)政支持方式引導(dǎo)企業(yè)“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，一定程度上扭曲了市場競爭對企業(yè)行為的激勵。
我們看到，在近幾年的產(chǎn)能過剩治理措施中，行政干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策的措施越來越少，治理措施更多地轉(zhuǎn)向“規(guī)范競爭”這個方向，主要聚焦的管制措施則由經(jīng)濟(jì)性管制轉(zhuǎn)向社會性管制。比如，提高過剩行業(yè)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、能耗標(biāo)準(zhǔn)、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等。在這種標(biāo)準(zhǔn)下，淘汰過剩產(chǎn)能更具有法律依據(jù)。
從封閉市場走向開放市場
從政策的沿革來看，行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩時，治理政策首先從拉動內(nèi)需的角度去設(shè)計(jì)。實(shí)際上，外部需求也是化解我國產(chǎn)能過剩的一個突破口。許多基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱的新興市場經(jīng)濟(jì)國家，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能需求還非常多，這給我國化解產(chǎn)能過剩提供了一個巨大機(jī)遇，外部市場正在幫助解決內(nèi)部需求不足的問題。近年來，我國依托“一帶一路”戰(zhàn)略、金磚國家開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等倡議和合作機(jī)構(gòu)，助推國內(nèi)產(chǎn)能“走出去”，主動推動國際產(chǎn)能合作。
需要清楚看到的是，市場擴(kuò)容是緩兵之計(jì)。產(chǎn)能過剩源于激勵扭曲，依靠市場擴(kuò)容可能會進(jìn)一步引發(fā)地方政府的無序競爭，這個陷阱應(yīng)避免。長遠(yuǎn)來看，產(chǎn)能過剩治理還要更多依靠市場機(jī)制。當(dāng)前，外部市場擴(kuò)容已經(jīng)給化解產(chǎn)能過剩留足了制度轉(zhuǎn)換的空間，把握住這個重要的窗口期，探索出市場化、法治化“去產(chǎn)能”的有效方式至關(guān)重要。
