近日，根據企業(yè)和群眾在國務院“互聯網+督查”平臺反映的問題線索，國辦督查室派員赴廣東省深圳市明察暗訪發(fā)現，深圳市有關部門和單位涉嫌違法設置砂石渣土運輸市場準入條件、違法增設砂石渣土運輸車輛（當地稱“泥頭車”）營運行政許可，深圳市建設工程運輸車輛協會（原深圳市自卸車協會）利用行政委托事項違規(guī)收費，強制企業(yè)入會并收取會費，以自律名義搞行業(yè)壟斷，嚴重破壞公平競爭的市場環(huán)境。現將督查發(fā)現的典型問題通報如下：
一、深圳市交通部門涉嫌違法設置砂石渣土運輸市場準入條件，限制外地運輸企業(yè)、小規(guī)模運輸企業(yè)、個體運輸司機進入本地市場從事砂石渣土運輸。
2012年11月，深圳市安全管理委員會發(fā)文成立深圳市泥頭車安全管理專項整治領導小組辦公室（簡稱泥頭車整治辦，設在深圳市應急辦，2016年2月改設在深圳市住房和建設局，2018年7月改設在深圳市交通運輸委，2019年1月改設在深圳市交通運輸局），統籌開展全市泥頭車安全管理專項整治工作。2012年11月，深圳市交通運輸委港航和貨運交通管理局印發(fā)《關于進一步加強泥頭車運輸企業(yè)安全管理工作的通知》，以加強泥頭車運輸企業(yè)資質管理為由，提高泥頭車運輸企業(yè)準入門檻，明確規(guī)定在深圳市從事泥頭車運輸業(yè)務必須“具有在本市注冊登記的企業(yè)法人資格”“企業(yè)名下自有產權、自主經營、統一管理的泥頭車總核定載質量不低于400噸”“個人或者未經核準的企業(yè)不得從事泥頭車運輸”。2016年10月，深圳市港航和貨運交通管理局印發(fā)文件，進一步明確對經營泥頭車的企業(yè)實施資質管理，對符合上述達標條件等的泥頭車企業(yè)，發(fā)放《深圳市泥頭車企業(yè)資質達標證明書》。達標企業(yè)可新增泥頭車運力；未達標企業(yè)名下泥頭車實施存量管理，只減不增。據深圳市交通運輸局統計，截至2021年2月28日，深圳市泥頭車行業(yè)達標企業(yè)共有280家，車輛13913輛。
深圳市有關部門在沒有法律法規(guī)依據的情況下，發(fā)文設置砂石渣土運輸行業(yè)準入條件，限制外地運輸企業(yè)、小規(guī)模運輸企業(yè)、個體運輸司機進入本地市場從事砂石渣土運輸，相關做法涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》關于“行政機關不得濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭內容的規(guī)定”，違反了《國務院辦公廳關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）關于“行政規(guī)范性文件不得違法制定含有排除或者限制公平競爭內容的措施，違法干預或者影響市場主體正常生產經營活動，違法設置市場準入和退出條件等”規(guī)定。
二、深圳市有關部門和單位涉嫌違法增設行政許可，對在本市營運的砂石渣土運輸車輛及其駕駛員實施單獨的牌證管理。
2013年3月，經深圳市安全管理委員會同意，深圳市泥頭車整治辦印發(fā)《深圳市泥頭車安全管理“兩牌兩證”實施辦法》，明確在深圳市開展泥頭車專項整治期和市場規(guī)范期實行泥頭車安全管理“兩牌兩證”管理制度，即在深圳市行駛的所有泥頭車除懸掛公安交通管理部門核發(fā)的車輛號牌以外，須懸掛經深圳市交通運輸委審核備案并由深圳市自卸車協會發(fā)放的“檔案號牌”；在深圳市駕駛泥頭車的司機除持有公安交通管理部門核發(fā)的機動車駕駛證以外，須持有深圳市交通運輸委對其《道路運輸從業(yè)人員從業(yè)資格證》審核備案并經深圳市自卸車協會對其培訓合格后發(fā)放的“備案合格證”。2016年10月，深圳市港航和貨運交通管理局印發(fā)文件，延續(xù)了此前實施的牌證管理規(guī)定，進一步明確“檔案號牌”委托深圳市自卸車協會進行信息核實、編號、制作和發(fā)放，“備案合格證”須在駕駛員參加深圳市自卸車協會組織的培訓教育并考核合格后，由深圳市自卸車協會發(fā)放。根據上述牌證管理規(guī)定，深圳市所有工程建設施工單位不得允許未辦理“檔案號牌”的車輛進入工地從事土石方及建筑材料運輸，所有泥頭車運輸企業(yè)不得聘請無“備案合格證”的駕駛員在深圳市駕駛泥頭車。有關部門對沒有“檔案號牌”的泥頭車和沒有“備案合格證”的司機可以進行執(zhí)法檢查，對存在不良記錄的泥頭車及駕駛員可以采取吊扣“檔案號牌”和“備案合格證”等措施。泥頭車如果沒有“檔案號牌”，也無法到公安交通管理部門辦理《深圳市余泥渣土砂石運輸車輛臨時通行證》。據深圳市交通運輸局統計，截至2021年3月，原深圳市自卸車協會和現深圳市建設工程運輸車輛協會累計核發(fā)實體和電子“檔案號牌”31433車次（含補證）、“備案合格證”51679人次（含補證）。
深圳市有關部門和單位在沒有法律法規(guī)依據的情況下，采取審核備案等形式，對在本市營運的泥頭車及其駕駛員實行單獨的牌證管理，且與行業(yè)準入直接掛鉤，實質上構成變相增設行政許可，相關做法涉嫌違反《中華人民共和國行政許可法》關于除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)外，其他規(guī)范性文件一律不得設定行政許可的規(guī)定；違反《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》（國發(fā)〔2013〕39號）關于“不得以備案、登記、年檢、監(jiān)制、認定、認證、審定等形式變相設定行政許可”規(guī)定精神。同時，深圳市要求泥頭車駕駛員必須取得“備案合格證”才能在該市駕駛泥頭車，屬于在《國家職業(yè)資格目錄》之外變相設定職業(yè)資格許可，違反了《人力資源社會保障部關于公布國家職業(yè)資格目錄的通知》（人社部發(fā)〔2017〕68號）關于“目錄之外一律不得許可和認定職業(yè)資格”等規(guī)定。
三、深圳市有關部門和單位違規(guī)轉嫁公務活動成本，深圳市建設工程運輸車輛協會（原深圳市自卸車協會）利用行政委托事項違規(guī)收費，強制企業(yè)入會并收取會費。
從2013年3月起，深圳市泥頭車整治辦將泥頭車“檔案號牌”核發(fā)和駕駛員“備案合格證”培訓、核發(fā)工作委托給原深圳市自卸車協會，未提供必要的工作經費。2019年12月，深圳市建設工程運輸車輛協會成立后，承擔了原深圳市自卸車協會相關業(yè)務。在深圳市交通部門和深圳市泥頭車整治辦的默許下，原深圳市自卸車協會和現深圳市建設工程運輸車輛協會利用受托承擔“檔案號牌”“備案合格證”核發(fā)工作的機會，向泥頭車運輸企業(yè)及駕駛員違規(guī)收費。據初步統計，2013年3月至2021年3月，兩個協會累計收取核發(fā)“檔案號牌”和“備案合格證”相關費用約391.3萬元。
深圳市建設工程運輸車輛協會還利用受政府部門委托核發(fā)“檔案號牌”、“備案合格證”以及開展車輛安全檢查的行政權力，采取要挾停止提供行政委托服務的方式，強制泥頭車運輸企業(yè)入會并收取會費，會費標準為普通會員企業(yè)每年8000元。2020年10月，深圳市建設工程運輸車輛協會向各會員單位發(fā)出《會費催繳通知》，明確提出“會員不及時繳納會費，將視為自動退會，協會將停止包括但不限于辦理檔案號牌、備案合格證、驗車等一切會員服務”。根據對深圳市建設工程運輸車輛協會財務收支的專項審計報告，2020年該協會會費收入達284.5萬元。
深圳市有關部門和單位在對泥頭車實施牌證管理的過程中，將應當由自身承擔的公務活動費用轉嫁企業(yè)承擔，違反了《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于轉發(fā)財政部<關于治理亂收費的規(guī)定>的通知》關于“不得將國家機關職責范圍內的公務活動變無償為有償”, 以及市場監(jiān)管總局等七部門《關于進一步加強違規(guī)涉企收費治理工作的通知》（國市監(jiān)競爭〔2019〕150號）關于“嚴禁政府部門將自身應承擔的費用轉嫁企業(yè)承擔”等規(guī)定。原深圳市自卸車協會和現深圳市建設工程運輸車輛協會利用行政機關委托核發(fā)“檔案號牌”、“備案合格證”、開展車輛安全檢查等事項收取費用并強制企業(yè)入會收取會費，違反了《國務院辦公廳關于進一步規(guī)范行業(yè)協會商會收費的通知》（國辦發(fā)〔2020〕21號）關于“行業(yè)協會嚴禁利用法定職責和行政機關委托、授權事項違規(guī)收費”“行業(yè)協會不得強制或變相強制市場主體入會并收取會費”的規(guī)定，以及國家發(fā)展改革委等四部門《關于進一步規(guī)范行業(yè)協會商會收費管理的意見》（發(fā)改經體〔2017〕1999號）關于“行業(yè)協會商會依據法律、行政法規(guī)等規(guī)定代行政府職能并收取的費用，應當納入行政事業(yè)性收費管理”等規(guī)定。
四、深圳市交通部門對行業(yè)監(jiān)管錯位缺位，深圳市建設工程運輸車輛協會以行業(yè)自律名義搞砂石運輸壟斷，導致部分企業(yè)無法進入當地砂石運輸市場。
2018年8月至2019年5月，深圳市有關部門采取政府補貼方式，推行使用四軸、全封閉新型泥頭車作為全市運輸余泥渣土和砂石的唯一車型。因該車型存在運量小、砂石運輸成本高問題，砂石運輸企業(yè)普遍出現虧損。為解決這一問題，在新型四軸車推行工作基本結束7個月后的2019年12月，深圳市交通運輸局口頭同意砂石運輸企業(yè)引進一款六軸砂石車專門用于砂石運輸，并要求深圳市建設工程運輸車輛協會對六軸砂石車企業(yè)進行自律管理。2020年1月，深圳市建設工程運輸車輛協會制定并實施《砂石車行業(yè)自律規(guī)范管理工作實施方案》，明確現有資質達標的泥頭車企業(yè)在賣出原有四軸新型泥頭車并承諾買入六軸車專車運輸砂石后，可轉為六軸砂石車專營企業(yè)，并加入協會下設的砂石車專業(yè)委員會。2020年3月至2021年3月，深圳市共10家企業(yè)取得799輛六軸砂石車營運權，其中深圳市建設工程運輸車輛協會常務副會長和砂石車專業(yè)委員會主任名下企業(yè)擁有270輛，占33.8%。這10家企業(yè)組成深圳市建設工程運輸車輛協會砂石車專業(yè)委員會，負責對其他擬進入砂石運輸行業(yè)的企業(yè)進行資質審核，深圳市交通運輸局根據該協會砂石車專業(yè)委員會出具的審核意見審批新增運力。
深圳市建設工程運輸車輛協會砂石車專業(yè)委員會利用資質審核的便利條件，設計出由其10家已入圍企業(yè)投票決定是否同意新增砂石車企業(yè)的方法，并于2020年12月以9票反對、1票棄權的結果否決了深圳展通物流有限公司提出擬進入砂石運輸行業(yè)的申請。2021年1月，深圳市建設工程運輸車輛協會砂石車專業(yè)委員會10家企業(yè)召開會議，制定了“2021年新增200臺運力，10家委員企業(yè)各增加運力20臺”、“新增砂石車企業(yè)須經2/3的參會委員企業(yè)表決通過后方視為通過”等違背公平競爭的規(guī)則。
深圳市建設工程運輸車輛協會制定有違市場公平競爭的規(guī)則搞行業(yè)壟斷，涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》關于“禁止具有競爭關系的經營者達成分割銷售市場或者原材料采購市場的壟斷協議”“行業(yè)協會不得組織本行業(yè)的經營者從事壟斷行為”“行業(yè)協會應當加強行業(yè)自律，引導本行業(yè)的經營者依法競爭，維護市場競爭秩序”等規(guī)定。深圳市有關部門和單位將應當履行的行業(yè)監(jiān)管職責以行業(yè)自律名義推給協會，導致協會搞行業(yè)壟斷、破壞市場公平競爭秩序，違反了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》關于“政府有關部門應當加大反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法力度，有效預防和制止市場經濟活動中的壟斷行為、不正當競爭行為以及濫用行政權力排除、限制競爭的行為，營造公平競爭的良好環(huán)境”等規(guī)定。
此外，督查還發(fā)現，深圳市公安交通管理部門委托原深圳市自卸車協會和現深圳市建設工程運輸車輛協會開展泥頭車安全檢查工作，將車輛安全檢查結果作為辦理臨時通行證的前置條件，但未按有關要求實施清單管理并向社會公開，存在程序不規(guī)范、管理不嚴格等問題。深圳市自卸車協會和深圳市建設工程運輸車輛協會自身管理極為混亂，存在法人代表嚴重失職、財務賬目不清、內部監(jiān)督形同虛設等突出問題。
從督查情況看，深圳市對砂石渣土運輸行業(yè)加強管理有一定的必要性，采取的部分措施取得了一定成效。但是，政府及其部門對任何行業(yè)的監(jiān)管，都必須堅持依法行政、依法辦事，做到法定職責必須為、法無授權不可為。深圳市砂石渣土運輸行業(yè)監(jiān)管方面出現的一系列問題，破壞了公平競爭的市場環(huán)境，損害了政府形象和公信力。
各地區(qū)、各部門要引以為戒，舉一反三，認真貫徹落實加強法治政府建設的部署和要求，嚴格落實重大行政決策程序制度，提高行政決策法治化水平，自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應對風險，以法治手段維護公平競爭環(huán)境。要對涉及城市砂石渣土運輸車輛等管理的行政規(guī)范性文件加強合法性審查，對違法違規(guī)設置市場準入條件、增設行政許可等問題進行清理規(guī)范，做到依法嚴格監(jiān)管和促進公平競爭并重。要進一步建立健全行業(yè)協會商會脫鉤后的綜合監(jiān)管體系，加大對協會商會違規(guī)收費、搞行業(yè)壟斷的查處力度，對頂風違規(guī)的露頭就打，絕不姑息。
深圳市政府對督查發(fā)現的問題高度重視，已積極組織整改。國辦督查室將密切跟蹤后續(xù)進展情況，督促推動問題切實整改到位。
國務院辦公廳督查室
2021年4月15日
