2014年，為推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》出臺，鼓勵在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域進一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用，文件所涉范圍之廣前所未有。隨后，財政部、發(fā)改委相繼頒布政策，政府和社會資本合作（PPP）模式在各行各業(yè)的推廣如火如荼地展開。
高速公路作為基礎(chǔ)設(shè)施的一種，具有建設(shè)周期長、技術(shù)含量高、投資規(guī)模大、影響范圍廣和現(xiàn)金流穩(wěn)定的特點。2015年4月，財政部聯(lián)合交通運輸部發(fā)布《關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》，為高速公路PPP模式的推廣和應(yīng)用指明了方向。
高速公路建設(shè)上世紀(jì)已引入社會資金
近日，對于人大加快取消收費公路的提議，交通運輸部表示由于國家財政資金保障仍然不足，還需要繼續(xù)利用好收費公路政策，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?；仡櫸覈咚俟返目焖侔l(fā)展歷程，這一回復(fù)不難理解。
高速公路在我國興起于上世紀(jì)80年代末，1998年后進入快速發(fā)展階段。自1984年第一條高速公路開工至2015年，短短30年，我國高速公路通車?yán)锍踢_(dá)到12.35萬公里，建設(shè)速度遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國家。究其原因，不僅是國家投資建設(shè)高速公路下了大決心，更重要的是收費公路政策的出臺，打破了公路建設(shè)主要依靠財政資金的體制束縛，極大地調(diào)動了社會資本參與積極性，為可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
上世紀(jì)末至21世紀(jì)初，在北京、廣州、上海等地出現(xiàn)了國內(nèi)第一批探索引入社會資本建設(shè)的高速公路項目。2004年以后，BOT模式在經(jīng)濟發(fā)展相對落后、財政資金相對缺乏的中西部地區(qū)廣泛應(yīng)用，緩解了地方尋求發(fā)展的資金困境，加快了地方經(jīng)濟和社會發(fā)展速度。
以貴州省為例，2008年，該省提出“縣縣通高速”計劃，通過“BOT+EPC”、“BOT+EPC+建設(shè)期補助”等方式與中國交建、中國鐵建等大型央企合作建設(shè)高速公路1589公里，吸引企業(yè)投資1770億元，于2015年實現(xiàn)了全省88個縣開通高速的目標(biāo)，成為西部第一個“縣縣通高速”的省份。
新形勢下PPP模式應(yīng)用
作為世界園藝博覽會和北京2020年冬奧會的重要交通基礎(chǔ)設(shè)施，2015年11月，北京興延高速公路PPP項目簽約，標(biāo)志著PPP模式在高速公路領(lǐng)域首次取得成功。
與以往采用的BOT模式不同，現(xiàn)階段推廣應(yīng)用的PPP模式要求“社會投資者按照市場化原則出資，獨自或與政府指定機構(gòu)共同成立項目公司建設(shè)和運營收費公路項目，政府要逐步從‘補建設(shè)’向‘補運營’轉(zhuǎn)變，以項目運營績效評價結(jié)果為依據(jù)，適時對價格和補貼進行調(diào)整，支持社會資本參與收費公路建設(shè)運營，提高財政支出的引導(dǎo)和帶動作用......”，可以看出，當(dāng)前經(jīng)濟形勢下采用PPP模式，要充分體現(xiàn)政府和社會資本“風(fēng)險共擔(dān)、合作共贏”的合作原則。
高速公路PPP運作成功關(guān)鍵因素
根據(jù)筆者參與貴州省省級高速公路PPP項目的實踐經(jīng)驗，PPP模式在高速公路領(lǐng)域的成功應(yīng)用離不開以下幾個關(guān)鍵因素：
制定切實可行的回報機制。高速公路按照功能分類有城市內(nèi)高速、省市縣際間高速等，又有機場高速、會議、旅游專線等，不同類型的項目收益差別較大。在地方高速公路發(fā)展的中后期，規(guī)劃中多是加快落后區(qū)域脫貧致富、打通邊緣斷頭路、完善公路網(wǎng)的項目，此類項目普遍存在車流量少、資金回收期長、投資風(fēng)險大的特點，且由于行業(yè)特殊性，社會投資人對項目規(guī)劃決策、車流量培育的影響很有限。為此，在現(xiàn)階段運作高速公路PPP項目時，應(yīng)首先對項目現(xiàn)金流和財務(wù)情況進行充分評估，科學(xué)預(yù)測車輛通行費收入，然后結(jié)合特許經(jīng)營期、財務(wù)評估情況以及財政支付能力等設(shè)計合理的回報機制。對于項目自身財務(wù)狀況較好、在特許經(jīng)營期內(nèi)車輛通行費收入能滿足社會資本合理收益要求的項目，可以采取使用者付費方式，由社會資本獨資經(jīng)營、自籌資金、自主建設(shè)、自負(fù)盈虧。對于使用者付費不滿足社會資本合理回報要求的項目，政府可給予社會資本運營期補助，如北京興延線項目的按通行量補貼模式或貴州三荔項目的補償現(xiàn)金流缺口模式。
充分的風(fēng)險識別和合理的風(fēng)險分配。高速公路項目合作周期長，不可預(yù)見因素多，為確保PPP運作的可持續(xù)性，充分的風(fēng)險識別和合理的風(fēng)險分配至關(guān)重要。高速公路PPP項目應(yīng)重點關(guān)注競爭性風(fēng)險和預(yù)期收益風(fēng)險。對于車輛通行費收入不足的項目，政府應(yīng)避免審批與其具有競爭性的項目；同時，約定合理的車輛通行費收益不足或超過預(yù)期的分配方案。
切實保障項目融資。在PPP項目中，項目公司是融資的責(zé)任主體。根據(jù)國家對經(jīng)營性公路（指國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建設(shè)或者依照公路法的規(guī)定受讓政府還貸公路收費權(quán)的公路）的規(guī)定，項目公司擁有高速公路的收費權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)，項目公司可通過對上述權(quán)益質(zhì)押的方式籌集建設(shè)資金。對于投資規(guī)模高且預(yù)期收益風(fēng)險較大的項目，為避免出現(xiàn)建設(shè)資金鏈斷裂情況，一方面政府在選擇社會資本時應(yīng)重點考察其財務(wù)狀況和銀行授信，并通過簽訂投資協(xié)議的形式，加強投融資監(jiān)管；另一方面，政府還應(yīng)為項目融資提供必要的支持。
完善項目退出機制。明確和完善項目退出機制是保障項目持續(xù)穩(wěn)定運行、維護社會公共利益的最后一環(huán)。由于高速公路初始車流量預(yù)測不準(zhǔn)確、收費公路政策調(diào)整等導(dǎo)致項目實際車輛通行費收入與預(yù)測值出現(xiàn)重大偏差是社會資本難以控制的風(fēng)險，而僅增加政府的可行性缺口補貼也容易引發(fā)政府違約的風(fēng)險。針對此等風(fēng)險，在項目協(xié)議中提前約定社會資本退出的方式和補償標(biāo)準(zhǔn)是明智之舉。
在當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)形勢之下，高速公路PPP模式即將進入迅猛發(fā)展時期。筆者認(rèn)為，各方在運作高速公路PPP項目時，在符合政策法規(guī)的大框架下，應(yīng)充分考慮行業(yè)和項目自身特點，重視回報機制、風(fēng)險管理、項目融資和退出機制等關(guān)鍵因素的設(shè)計，這樣才能夠最大限度地保證項目的正常運作和最終成功，進一步推動和規(guī)范PPP模式在高速公路領(lǐng)域的穩(wěn)步發(fā)展。
