最近，一種新的“政府購(gòu)買服務(wù)模式”開(kāi)始盛行于地方政府公益類基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域，并引起廣泛的爭(zhēng)論。
具體而言，地方政府與投資人就公益類基礎(chǔ)設(shè)施的融、投、建、運(yùn)簽訂政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議，同時(shí)為對(duì)投資提供付費(fèi)保障并滿足金融機(jī)構(gòu)的融資要求，由當(dāng)?shù)厝舜螅ɑ蛉舜蟪Ｎ瘯?huì)）作出決議，將購(gòu)買服務(wù)期內(nèi)的政府購(gòu)買服務(wù)付費(fèi)納入當(dāng)?shù)刎?cái)政支出預(yù)算。
而這種政府購(gòu)買服務(wù)模式又稱之為偽“政府購(gòu)買服務(wù)”，或涉嫌違規(guī)。2016年6月29日，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況，其中，在關(guān)于地方政府債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題中指出：“有的地區(qū)仍違規(guī)或變相舉債。有的地方出現(xiàn)一些隱性債務(wù)，內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個(gè)省區(qū)在委托代建項(xiàng)目中，約定以政府購(gòu)買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，涉及融資175.65億元?！?
在PPP業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，偽“政府購(gòu)買服務(wù)”不僅增加地方政府隱性負(fù)債，隨著其泛化，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會(huì)資本投資時(shí)，使用的PPP模式可能被架空，而PPP模式提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給效率的目標(biāo)等更是無(wú)從談起。
政府購(gòu)買服務(wù)泛化
現(xiàn)在，政府購(gòu)買服務(wù)越來(lái)越多地出現(xiàn)在地方公益類基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?！斑@種情況太多了，并且逐步取代政府付費(fèi)類PPP，成為地方政府進(jìn)行公益類基礎(chǔ)設(shè)施投融資的一種主要方式?！币晃婚L(zhǎng)期與地方政府作咨詢的負(fù)責(zé)人士告訴記者。
事實(shí)上，早在國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》文件中就提及了“政府購(gòu)買棚改服務(wù)”的概念。其后，政府購(gòu)買服務(wù)的概念又在各部委所發(fā)的管廊、海綿城市、土儲(chǔ)、農(nóng)村公路投資建設(shè)等相關(guān)文件中屢屢出現(xiàn)。
“政府購(gòu)買服務(wù)將會(huì)被泛化使用到基礎(chǔ)設(shè)施投建項(xiàng)目中，而地方政府也借機(jī)將政府購(gòu)買服務(wù)作為一種相比PPP模式更為簡(jiǎn)單便捷的投融資方式，應(yīng)用到公益類基礎(chǔ)設(shè)施的各個(gè)領(lǐng)域?！鄙虾ｅ\天城律師事務(wù)所合伙律師劉飛接受記者采訪時(shí)說(shuō)，現(xiàn)在很多人混淆了政府付費(fèi)PPP和政府購(gòu)買服務(wù)的概念，認(rèn)為公益類基礎(chǔ)設(shè)施投建PPP項(xiàng)目的收入來(lái)源是政府付費(fèi)，因此就是政府購(gòu)買服務(wù)，可以直接適用政府購(gòu)買服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行簡(jiǎn)化操作，而無(wú)需適用PPP的相關(guān)法律法規(guī)。
按我國(guó)法律規(guī)定，PPP有一套復(fù)雜的操作流程，包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等階段，而每個(gè)階段又包括三四個(gè)步驟，包括物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政能力承受等。
在地方政府和投資人看來(lái)，政府購(gòu)買服務(wù)方式可以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的融資目的，同時(shí)還可規(guī)避PPP“復(fù)雜繁瑣”的操作和審批流程，也不受10%一般公共預(yù)算支出的限制，可謂是“一舉多得”。
但按《政府采購(gòu)法》第六條規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”；《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》第五章也詳細(xì)規(guī)定了政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算及財(cái)務(wù)管理，其中第二十三條規(guī)定：“ 政府購(gòu)買服務(wù)所需資金應(yīng)當(dāng)在既有財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排”，第二十七條規(guī)定：“財(cái)政部門審核后的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目表，隨部門預(yù)算批復(fù)一并下達(dá)給相關(guān)購(gòu)買主體，購(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部門下達(dá)的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目表，組織實(shí)施購(gòu)買服務(wù)工作?！?
“很明顯，政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)該遵循的是‘先有預(yù)算后有采購(gòu)’的原則，財(cái)政部給地方采購(gòu)管理部門的政策口徑也一直是要嚴(yán)格執(zhí)行‘無(wú)預(yù)算不采購(gòu)’的規(guī)定?！眲w說(shuō)，這種在基礎(chǔ)設(shè)施投建領(lǐng)域?qū)嵤┱?gòu)買服務(wù)違反了政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算管理制度，是一種偽“政府購(gòu)買服務(wù)”。
如果按正常流程，購(gòu)買服務(wù)是先預(yù)算再采購(gòu)，無(wú)預(yù)算不采購(gòu)，而目前偽“政府購(gòu)買服務(wù)”走的則是先采購(gòu)后進(jìn)行預(yù)算的路。
劉飛認(rèn)為，公益類基建投融資領(lǐng)域?qū)嵤┱?gòu)買服務(wù)，由于項(xiàng)目包含建設(shè)周期，采購(gòu)期限相對(duì)較長(zhǎng)，因此政府方必然需要使用未來(lái)年度的預(yù)算支付相應(yīng)的購(gòu)買服務(wù)付費(fèi)，這就產(chǎn)生“先進(jìn)行采購(gòu)后列入預(yù)算”的狀況?！皬漠?dāng)前政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算管理制度來(lái)看，公益類基建投融資領(lǐng)域?qū)嵤┱?gòu)買服務(wù)于法無(wú)據(jù)，承諾將相應(yīng)政府購(gòu)買服務(wù)付費(fèi)列入政府預(yù)算的做法更是與法相悖?！?
熟知地方政府的圈內(nèi)人士向記者表示，目前地方政府認(rèn)為購(gòu)買服務(wù)款不屬于地方債務(wù)，不受債務(wù)限額管理，又不屬于PPP，不受10%的一般公共預(yù)算支出限制，事實(shí)上成了三不管地帶。
或架空PPP模式
目前，中國(guó)正在大力推廣PPP模式，PPP模式包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)等三類模式。由于公益類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目沒(méi)有使用者付費(fèi)，政府通過(guò)向社會(huì)資本支付政府付費(fèi)以使社會(huì)資本回收投資成本并取得合理收益，這實(shí)際上也是一種政府購(gòu)買服務(wù)類型。
劉飛認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施投建PPP項(xiàng)目的合作范圍不僅包括為公眾提供的公共服務(wù)，還包括融資、投資、建設(shè)為提供公共服務(wù)所需的基礎(chǔ)設(shè)施，比一般意義上的政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容更豐富更復(fù)雜，權(quán)利義務(wù)關(guān)系也更復(fù)雜，期限也相對(duì)更長(zhǎng)，因此應(yīng)被認(rèn)為是一種特殊的政府購(gòu)買服務(wù)，應(yīng)適用PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律法規(guī)及商業(yè)模式等進(jìn)行操作，而不能簡(jiǎn)單適用政府購(gòu)買服務(wù)的規(guī)定。
但目前偽“政府購(gòu)買服務(wù)”泛濫，除了增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，業(yè)內(nèi)更為擔(dān)憂的是，真的PPP模式可能被“劣幣驅(qū)逐”。
清華大學(xué)教授王守清在微博上表示，政府購(gòu)買服務(wù)已蓋過(guò)了PPP，只要地方人大一紙決議“同意某項(xiàng)目資金納入公共財(cái)政預(yù)算支出”，就可作為地方各家銀行放款依據(jù)，用一個(gè)非財(cái)政融資平臺(tái)承接，且冠冕堂皇地說(shuō)這不是政府舉債，也沒(méi)有政府擔(dān)保，人大只做了支出預(yù)算決議。
劉飛表示：“在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會(huì)資本投資時(shí)使用的PPP模式將被架空，對(duì)PPP模式的進(jìn)一步規(guī)范和優(yōu)化，以及通過(guò)實(shí)施PPP模式以實(shí)現(xiàn)提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給效率的目標(biāo)和體制機(jī)制變革的社會(huì)目標(biāo)等都無(wú)從談起?！?
劉飛建議，應(yīng)采取措施控制當(dāng)前的偽“政府購(gòu)買服務(wù)”泛化的情況，在高層級(jí)法律法規(guī)中進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目的邊界，對(duì)于屬于PPP項(xiàng)目范疇內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會(huì)資本投資必須適用PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律法規(guī)，而不能直接簡(jiǎn)單適用政府購(gòu)買服務(wù)的規(guī)定和程序。
