新型城鎮(zhèn)化，將成為我國未來經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎之一，城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的改革發(fā)展紅利將史無前例。然而，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的大量資金，僅靠政府投入、土地財政及銀行貸款等傳統(tǒng)融資渠道是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要借助金融市場，積極吸引社會資本的參與。社會資本參與多元化融資主體，既能作為多元化融資的手段和渠道，也能提高政府項(xiàng)目運(yùn)作的透明度和效率，將是解決城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中資金短缺的必然選擇。
我國城市建設(shè)資金的籌集方式，是伴隨著城市建設(shè)投融資體制改革逐漸發(fā)展變化的。改革開放之初，由財政撥款改為銀行貸款；分稅制改革后，以融資平臺公司為載體，加快了城市建設(shè)融資的市場化改革。無論早期的“打捆貸款”“銀政合作”，還是近期的“土地財政+平臺負(fù)債”，都是政府信用與市場化融資的結(jié)合方式。近幾年，更接近市場化的項(xiàng)目融資、城投債融資、公私合營模式、資產(chǎn)證券化也不斷應(yīng)用到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，但相比傳統(tǒng)融資模式比例較低、規(guī)模也小。
借助社會資本解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金短缺問題
盡管現(xiàn)行的融資模式為城市建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但仍存在諸多缺陷，主要有以下兩方面：一是過度依賴債務(wù)融資，形成較大財政風(fēng)險。我國法律規(guī)定地方政府不能直接融資。融資償債主體是融資平臺公司，而資金使用主體是地方政府，容易導(dǎo)致償債主體與使用主體相互脫節(jié)，從而弱化了地方政府償債意識，助長了地方政府過度舉債，不利于建立有效的融資決策機(jī)制和債務(wù)償還機(jī)制。二是土地財政弊端較多，不利于可持續(xù)發(fā)展。土地財政對加大城市建設(shè)投入發(fā)揮過積極的作用，但過分刺激了房地產(chǎn)業(yè)，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國家宏觀調(diào)控，而且容易導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險和金融機(jī)構(gòu)大量呆壞賬產(chǎn)生。有關(guān)研究表明，土地財政每增加１個百分點(diǎn)，耕地面積將減少0.01個百分點(diǎn)，直接影響耕地逐年減少和逼近“耕地紅線”。同時，由于缺少有效的監(jiān)督機(jī)制，土地財政也會誘發(fā)地方政府違法違規(guī)用地，滋長權(quán)力尋租腐敗。
社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是市場經(jīng)濟(jì)成熟國家的普遍做法，具有一定借鑒意義。通過各種市場化運(yùn)作方式吸引社會資本，提高社會資本對城市基礎(chǔ)設(shè)施投入，可以在彌補(bǔ)資金不足的同時，分散項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)營風(fēng)險，并在一定程度上監(jiān)督資金使用。
社會資本參與城市建設(shè)的途徑較多，主要包括特許經(jīng)營權(quán)模式、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化模式、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金模式、城投債模式等。
特許經(jīng)營權(quán)模式，是利用社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較早的市場化模式，主要以城市基礎(chǔ)設(shè)施未來收費(fèi)作為社會資本投資的回報，采取BOT（建設(shè)—經(jīng)營—移交）模式及其衍生的BT（建設(shè)—移交）、TOT（移交—經(jīng)營—移交）、PPP（公私合營）等模式。在政府缺少必要財政資金投資公共項(xiàng)目時，借助這些融資方式吸引社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以緩解政府資金的不足，也有利于提高公共項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的效率和透明度。
基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化模式，是指以基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)支持發(fā)債，把缺乏流動性但能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)，轉(zhuǎn)換為資本市場上可出售和流通的債券，達(dá)到資金需求方的融資目的，即資產(chǎn)證券化。這類市場化融資方式對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的金融支持具有重要意義，政府在非債務(wù)融資情況下，既盤活了城市存量資產(chǎn)，也拓寬了融資渠道。
基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金模式，是我國借鑒西方成熟的“私募股權(quán)投資基金”概念和運(yùn)作模式提出的一種具有中國特色的投資基金形式?；鹜ㄟ^出售基金份額募集社會資金，由專業(yè)基金管理人進(jìn)行管理，以一定方式進(jìn)行投資，形成風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的收益機(jī)制。基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金能夠彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金缺口，可由政府、開發(fā)區(qū)或城投公司與金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立，財政資金、金融機(jī)構(gòu)、大型企業(yè)、社會資金投資認(rèn)購。這樣，政府財政只以少部分資金出資，即可撬動幾倍甚至幾十倍的社會資本參與到城市建設(shè)中。
城投債模式，即城市建設(shè)投資債券，是由政府融資平臺公司在證券交易所或銀行間市場發(fā)行的企業(yè)債和票據(jù)。由于具有地方政府信用支持，城投債具有信用等級高、回報穩(wěn)定的特點(diǎn)，目前已成為地方政府籌集城市建設(shè)資金的重要渠道。
鼓勵和加快社會資本參與城市建設(shè)，應(yīng)從以下幾方面加大政府推進(jìn)力度。
完善有關(guān)法律體系。鼓勵社會資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅需要政策支持，而且也需要法律保障，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家基本都有專門針對社會資本參與城市建設(shè)的立法。目前，我國法律對資產(chǎn)管理公司、證券期貨交易主體的法律地位以及證券化破產(chǎn)隔離等尚未做出明確規(guī)定；有些法律法規(guī)在一定程度上卻限制了資產(chǎn)證券化實(shí)施，如《證券法》第16條對公司發(fā)行債券的條件作了嚴(yán)格的限制。
樹立城市經(jīng)營理念?，F(xiàn)代城市治理模式越來越趨于多主體的相互合作，政府不是城市經(jīng)營的唯一參與者，城市經(jīng)營主體應(yīng)該是多元主體，包括城市政府、企業(yè)、社會公眾及非營利性組織。因此，在城市建設(shè)投資中，要樹立以地方政府為主導(dǎo)，培育多元化投資主體，讓更多有限責(zé)任主體按照市場規(guī)律參與城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)收益與風(fēng)險共擔(dān)的理念。
大力發(fā)展投資機(jī)構(gòu)。社會資本參與城市建設(shè)往往通過機(jī)構(gòu)投資者投資，通過機(jī)構(gòu)籌集分散資金，認(rèn)購債券、股票、信托、基金等方式，為市政建設(shè)提供資金支持。與個人普通投資者相比，機(jī)構(gòu)投資者專業(yè)化投資水平一般要高，價值投資理念及風(fēng)險意識更強(qiáng)。同時，社會資本參與城市建設(shè)涉及法律、證券、評級、審計(jì)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等多方面，需要技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的專業(yè)中介團(tuán)隊(duì)提供服務(wù)。因此，要大力發(fā)展機(jī)構(gòu)投資者及中介機(jī)構(gòu)，培育良好的社會資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的生態(tài)環(huán)境。
