許小年：城鎮(zhèn)化或城鎮(zhèn)神化
翻開近期的報刊，“城鎮(zhèn)化”無疑是使用頻率極高的一個詞。
在傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式的潛力行將耗盡之際，“有效需求不足”的凱恩斯幽靈籠罩著中國經(jīng)濟。在過剩產(chǎn)能的沉重壓力下，企業(yè)再也不敢擴張投資規(guī)模；各級政府雖然仍在無效項目上浪費資源，財政和銀行卻已捉襟見肘，難以為繼；雪上加霜的是外需疲軟。經(jīng)濟增長的前景昏暗得如首都的霧霾，令人看不到希望。
忽然間，地平線上出現(xiàn)一道曙光，城鎮(zhèn)化！據(jù)說，城鎮(zhèn)化將拉動基礎(chǔ)設(shè)施投資四十萬億，相當于2012年GDP的80%；據(jù)說，城鎮(zhèn)化將從根本上扭轉(zhuǎn)長期以來的投資－消費失衡，因為城鎮(zhèn)居民的人均消費是農(nóng)村的三倍。忽然間，不必推動改革就可拉動需求了；忽然間，不必觸動復(fù)雜利益關(guān)系即可調(diào)整結(jié)構(gòu)了。據(jù)說，只要抓住城鎮(zhèn)化這一環(huán)，中國經(jīng)濟就將以8%的速度至少再增長二十年！
怎么早沒想到這招兒呢？是前人太過平庸，還是今人智慧超群？
市場化的結(jié)果而非政策工具
先讓我們看看歷史吧。讀史未必使人聰明，忽視歷史卻是不可饒恕的愚蠢。
改革開放三十多年至今，我們可記得什么時候搞過城鎮(zhèn)化的規(guī)劃？可曾制定過什么樣的城鎮(zhèn)化政策？從來就沒有。沒有宏偉藍圖，沒有統(tǒng)籌兼顧，沒有配套政策，沒有資金安排，甚至連試點推廣都沒有，不知不覺中，城鎮(zhèn)化率就從1978年的18%上升到2012年的53%。即使扣除進城不落戶的農(nóng)民工，城鎮(zhèn)化率也達到了35%左右。
城鎮(zhèn)化的提高并非來自政府主動的和有意識的推動，而是城鄉(xiāng)社會、經(jīng)濟、市場、產(chǎn)業(yè)和文化發(fā)展的自然結(jié)果，就像小孩子的身高是自然生長的結(jié)果，而不是家長調(diào)控的變量。家長可以提供營養(yǎng)，但不能打雞血、喂激素，操控孩子的生長過程。同理，政府也不應(yīng)自己動手，圈地遷人，按圖造城，而應(yīng)該并且只能是營造有利于城鎮(zhèn)化的法律和政策環(huán)境。
回顧過去的歷史，對中國城鎮(zhèn)化貢獻最大的，當屬農(nóng)業(yè)改革和民營經(jīng)濟的發(fā)展壯大。上世紀七十年代末，我們解散了人民公社，打破了僵硬的計劃體制，長期束縛在故土上的寶貴生產(chǎn)要素--勞動力開始自由流動，經(jīng)過鄉(xiāng)村副業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，最終進入了城鎮(zhèn)工商業(yè)和服務(wù)業(yè)。
農(nóng)村改革的意義不僅在于為城鎮(zhèn)經(jīng)濟提供低成本的勞動力，而且還在于農(nóng)業(yè)剩余的大幅度增加。古往今來，世界上城市擴張的制約因素都是農(nóng)業(yè)剩余，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)出減去維持農(nóng)村人口自身所需后的剩余。中國明清時期的城市規(guī)模小于前代的宋朝，原因就是明末的人口爆炸，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率基本不變的情況下，可供城市人口消費的糧食減少，導(dǎo)致城市規(guī)模的萎縮。建國后實行至今的戶籍制度，其初衷和在相當長的時間內(nèi)也是限制城鎮(zhèn)人口的增長，緩解糧食供應(yīng)的壓力。
農(nóng)業(yè)改革徹底打破城市擴張的這個瓶頸制約因素，“包產(chǎn)到戶”從根本上改變了農(nóng)民的激勵機制，集體經(jīng)濟的“大鍋飯”讓位于真正的按勞分配，“多勞多得”提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。單位土地產(chǎn)出隨之增加，在短短幾年內(nèi)就解決了城鎮(zhèn)的糧食和副食供應(yīng)問題，為城鎮(zhèn)的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。
生產(chǎn)效率的提高使農(nóng)村勞動力變?yōu)槎嘤?。幸好我們在上世紀八十年代中期啟動了城鎮(zhèn)經(jīng)濟改革，快速增長的民營企業(yè)及時吸納了農(nóng)村的富余勞動力，而民營企業(yè)的發(fā)展又得益于國有經(jīng)濟的改革與收縮。國有企業(yè)從競爭性行業(yè)中退出，釋放出原材料、能源、機器設(shè)備，民營企業(yè)由此在市場上獲得了生產(chǎn)所需的投入品。
在這個資源從農(nóng)村到城鎮(zhèn)、從國有到民營的重新配置過程中，既沒有政府規(guī)劃，也沒有政策扶持和指導(dǎo)。政府做的只是打破計劃體制，一只“看不見的手”--市場無聲無息而又有效地組織和協(xié)調(diào)了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟活動，價格信號指導(dǎo)了城鄉(xiāng)資源的流動與組合。這里所說的價格信號不僅指企業(yè)投入和產(chǎn)出品的價格，而且包括資本回報率和工人工資等生產(chǎn)要素價格。
在價格信號的指導(dǎo)下，資源必然流向更有效的地方。企業(yè)追求資本回報最大化，力圖實現(xiàn)成本最小的投入品組合。這導(dǎo)致投入品的有效利用：追求收入最大化。農(nóng)民一定會尋找最適合自己的工作，這意味著勞動力的有效使用。
改革開放以來，經(jīng)濟高速增長的根本原因就在于以市場為基礎(chǔ)的資源重新配置。自利的企業(yè)和個人無意中提高了社會資源配置的效率，也在無意中提高了城鎮(zhèn)化的程度?！盁o心插柳柳成蔭”，迄今為止的城鎮(zhèn)化是誰也沒有、也不可能預(yù)料到的結(jié)果。政府過去做的和今后應(yīng)該做的是促進資源的自由流動，或者更現(xiàn)實一點講，起碼不要為資源的市場化配置制造障礙。
就政府的作用而言，回顧“傻子瓜子”事件是非常有意義的。設(shè)想當初若無小平同志的過問，依照地方政府的意見，以“走資本主義道路”為名，將民營企業(yè)家投入監(jiān)獄，民營企業(yè)就無法生存。而沒有民營企業(yè)，進城的農(nóng)民到哪里去就業(yè)呢？那時的國有企業(yè)因效率低下，處于停滯和萎縮狀態(tài)，而且沒有計劃指標，不能擅自雇人。
如果沒有那時的民企創(chuàng)造足夠的就業(yè)機會，今天的城鎮(zhèn)化率又會是多少呢？改革解放了資源和生產(chǎn)要素，資源與要素的自由流動導(dǎo)致城鎮(zhèn)化水平的提高。隨著企業(yè)與人口集中到城鎮(zhèn)地區(qū)，聚集效應(yīng)越來越顯著，城鎮(zhèn)經(jīng)濟的效率進一步提高，而產(chǎn)生聚集效應(yīng)的，依然是那只“看不見的手”。
城鎮(zhèn)的聚集效應(yīng)
城鎮(zhèn)與農(nóng)村的區(qū)別在于聚集程度。在人口密集的城鎮(zhèn)中，至少可以產(chǎn)生下列幾項效應(yīng)：
一、規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。
企業(yè)的總成本中有一部分是固定不變的，例如廠房、設(shè)備、辦公樓等。企業(yè)的產(chǎn)量越大，分攤到單位產(chǎn)出上的固定成本就越低，產(chǎn)品的平均成本也就越低。鋼鐵、汽車等資本密集型行業(yè)都有很強的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。由于需要眾多的員工，大型企業(yè)不可能建在農(nóng)村，只能設(shè)在人口稠密的城鎮(zhèn)地區(qū)。城鎮(zhèn)因此具有規(guī)模經(jīng)濟效益。
二、社會分工效應(yīng)。
早在兩百多年前，亞當·斯密就以現(xiàn)實中的縫針生產(chǎn)為例，說明專業(yè)化分工可以大幅度提高生產(chǎn)效率。如果將縫針的生產(chǎn)過程分解為下料、成型、磨尖、鉆孔、拋光等幾道工序，和一個工人從事所有的加工相比，每人只負責一道工序，可增加產(chǎn)量數(shù)十倍。在長期的專業(yè)化工作中，技工積累了知識，不斷改進操作技巧，其效率遠遠超過樣樣都干而無一精通的多面手。不僅如此，將復(fù)雜的生產(chǎn)過程分解為簡單的工序有利于機器的應(yīng)用。制造能夠完成所有工序的機器，不僅設(shè)計難度大，而且成本也會很高，但在單個操作工序上實現(xiàn)機械化就容易得多。如同企業(yè)內(nèi)部的分工，社會上企業(yè)之間的分工也可帶來效率的提高。
不言而喻，企業(yè)內(nèi)部分工以工人聚集在工廠為前提，而社會上的專業(yè)化分工則需要工廠在某一地區(qū)內(nèi)的聚集。毫不奇怪，歷史上最早的一批工廠誕生在城市，城市的擴張又為更大規(guī)模企業(yè)的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。
三、節(jié)省交易成本。
人口和企業(yè)的聚集縮短了企業(yè)和消費者之間、企業(yè)和企業(yè)之間的距離，降低了交通運輸成本。更為重要的是，信息匯集和傳遞的速度在城鎮(zhèn)地區(qū)大大加快，便利了社會的分工與協(xié)作，企業(yè)更容易發(fā)現(xiàn)協(xié)作廠家、客戶以及所需要的資源與生產(chǎn)要素。另一方面，資本、土地和勞動力也更容易找到有效的用途，從而獲得更高的回報。
四、技術(shù)溢出效應(yīng)。
企業(yè)與人口的聚集有助于新技術(shù)、新生產(chǎn)方式和商業(yè)模式的模仿與擴散，經(jīng)濟學中統(tǒng)稱為“廣義的技術(shù)溢出效應(yīng)”。在中國東南沿海，可以看到相似產(chǎn)品和企業(yè)扎堆集中在某些區(qū)域，形成“打火機之鄉(xiāng)”、“皮具之鄉(xiāng)”、“電器之鄉(xiāng)”等各具特色的產(chǎn)業(yè)帶，就是溢出效應(yīng)的具體體現(xiàn)。
五、啟發(fā)和激發(fā)創(chuàng)新。
人多了聚在一起，為思想的碰撞創(chuàng)造了機會，在相互啟發(fā)和激發(fā)中產(chǎn)生新想法、新主意，產(chǎn)生創(chuàng)新的最初火花。創(chuàng)新的三要素為思想、研發(fā)和融資，分別對應(yīng)高校、企業(yè)和投資基金。這三個創(chuàng)新的主體也聚集在城市。三者之間的密切交流與頻繁互動是創(chuàng)新成功的必要條件，城市因此成了創(chuàng)新的基地和創(chuàng)新企業(yè)的搖籃。
我們再次強調(diào)，實現(xiàn)聚集效應(yīng)的主體是企業(yè)和城鄉(xiāng)居民，而不是政府官員。因為官員沒有積極性，也不可能掌握這么詳盡的信息，他們不知道哪些企業(yè)具有規(guī)模效益，不知道企業(yè)之間應(yīng)該怎樣分工和協(xié)作，不知道哪些企業(yè)需要什么資源才能創(chuàng)新成功；他們也不知道農(nóng)民進城后到哪里工作才能安居樂業(yè)。這些效應(yīng)是企業(yè)與個人在自身利益驅(qū)使下，由價格信號指導(dǎo)，經(jīng)歷無數(shù)次試錯，通過市場上自愿交易而實現(xiàn)的。
需要指出的是，由于需求和技術(shù)的不斷變動，今天的資源最優(yōu)組合和最佳聚集效應(yīng)到明天就可能是低效甚至無效的了。企業(yè)和個人必須根據(jù)變化了的形勢，不斷地調(diào)整資源組合與博弈策略，這些實時并且往往是隨機的調(diào)整更不是官員所能預(yù)見和操作的。硬要規(guī)劃不可預(yù)見的未來，結(jié)果只能是空話和廢話。
這當然不是說政府無所作為。從上面的分析可以清楚地看出，政府的職責是：1、放松管制，減少干預(yù)，促進資源的自由流動；2、公正執(zhí)法，保障市場自愿交易的順利進行；3、提供市場供應(yīng)不足的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。圍繞這三項職能，我們簡要討論幾個和城鎮(zhèn)化相關(guān)的改革問題。
若干具體的改革
一、取消戶籍制度，讓農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障和社會服務(wù)。
由此而產(chǎn)生的公共設(shè)施與服務(wù)的投資需求，通過財政改革解決，不能以地方財政難以承受為名，繼續(xù)保持歧視性的戶籍制度，阻礙勞動力的流動。
二、推進土地制度改革，從確認農(nóng)民土地權(quán)利入手，允許集體土地直接進入市場，取消剝奪農(nóng)民的征地環(huán)節(jié)，廢除“十八億畝耕地紅線”，打破政府壟斷，建立個人、集體、法人和政府多方參與的土地一級市場。
這項改革不僅可增加土地供應(yīng)，降低城鎮(zhèn)房價，有助于城鎮(zhèn)職工安家，而且將土地增值的一部分收益從政府轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，使他們有可能在城里租房、買房，進入并且真正融入城鎮(zhèn)的經(jīng)濟與社會。目前已有一些地方進行了改革試點，要想在全國范圍推廣，就必須平衡已經(jīng)相當緊張的地方財政，否則就有可能因土地收入的減少而引發(fā)地方性的財政危機。
三、以節(jié)流和強化民眾監(jiān)督為主，平衡各級政府的財政預(yù)算。
財政改革的重點不是中央和地方如何分錢，而是政府和民眾如何分錢，民眾如何監(jiān)督政府花錢。地方財政日益依賴土地收入，主要原因不是收入減少，而是支出膨脹乃至失控。上世紀九十年代中期實行分稅制后，地方政府作為一個整體，收入并沒有減少，但支出特別是投資和人員薪金的支出急劇增加，造成今天的尷尬局面。大致而言，預(yù)算內(nèi)收入僅夠養(yǎng)人，投資主要靠賣地收入。若不削減開支，強化對開支的監(jiān)督和制衡，再開發(fā)多少財源也不夠用，況且開源勢必增加企業(yè)和民眾負擔。
四、減少和解除管制，取消對資源自由流動的行政性限制。
一方面，放松對銀行和金融市場的管制，金融機構(gòu)可根據(jù)收益和風險平衡的原則，自行參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府以利息補貼等方式適當引導(dǎo)；另一方面，開放服務(wù)業(yè)和國有壟斷行業(yè)，允許資源和生產(chǎn)要素自由流入，創(chuàng)造更多的城鎮(zhèn)就業(yè)機會。
五、廣泛吸收各種民間資金，在政府的主持下，建設(shè)公共設(shè)施，提供公共服務(wù)。
例如，低成本醫(yī)院、中小學校、城市街道和公交，以及少量的廉租房。未來城鎮(zhèn)民眾的居住主要靠市場解決，而無法將希望寄托在政府大包大攬的保障房上。政府既無足夠的資金和管理能力，也不可能預(yù)見人口流動的方向和聚集地點。保障房很可能建成沒人住，而有人愿意去住的，又可能在行政性分配過程中產(chǎn)生大量尋租腐敗。
不要用新加坡或香港的情況作為保障房方案依據(jù)，幾百萬人和上億人的住房供應(yīng)完全不是一個概念。除了規(guī)模小、管理難度低，廉潔的政府也是新、港模式的必要條件。對此我們要有自知之明。
六、取消城市的行政級別，停止按行政級別分配公共資源，避免在城鎮(zhèn)化的過程中出現(xiàn)超大城市。
人口向首都等大城市集中的一個原因是優(yōu)惠的公共資源，例如學校和醫(yī)院。七、探索新型的城市治理方式和管理體制，新體制的核心是市民廣泛而積極的參與，以及行政管理的公開和透明。沒有民眾的監(jiān)督與制衡，地方財政預(yù)算難以平衡，官員腐敗和環(huán)境污染等社會公害就是不治之癥。在新型的城市治理機制下，政府的職能不再是經(jīng)濟建設(shè)，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以提供公共設(shè)施和社會服務(wù)為主。
資源在市場上的自由流動形成城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)聚集效應(yīng)在市場上得到實現(xiàn)，或許用“城市化”這個詞能夠比“城鎮(zhèn)化”更好地表達筆者想要傳遞的信息。城市由“城”和“市”組成，“市”為效率的源泉和增長的動力，“城”是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果。當然，反過來“城”也促進“市”的擴大與效率的進一步提高。“市”的主角是企業(yè)和個人，政府僅僅是“城”的守夜人。
只講“城”不講“市”，就抽掉了城鎮(zhèn)化的精髓。依靠沒有“市”的“城”維持經(jīng)濟增長，那是將城鎮(zhèn)神化，一個美好卻無法實現(xiàn)的城鎮(zhèn)神話。
