編者按：日前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺了《關(guān)于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》(以下簡稱“《意見》”)，將建筑業(yè)全面深化改革又向前推進了重要的一步。
從方向到落實 望個人執(zhí)業(yè)資格管理制度真正實行
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部日前出臺的《意見》中明確指出，要推進行政審批制度改革，堅持淡化工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)、強化個人執(zhí)業(yè)資格的方向，對現(xiàn)有企業(yè)資質(zhì)管理制度進行相應(yīng)的改革。這無疑是一項消除和減少建筑市場亂象，促進建筑企業(yè)健康發(fā)展的重要舉措。
工程建設(shè)是社會性很強的活動，工程建設(shè)過程及建成的工程本身，都與社會公共利益及社會公眾的生命財產(chǎn)安全息息相關(guān)。而工程建設(shè)又是專業(yè)性很強的活動，只有具備相應(yīng)專業(yè)知識和能力的人員，才能遵照工程建設(shè)客觀規(guī)律，建成安全可靠的工程。因此，世界各國在加強對工程建設(shè)活動進行嚴(yán)格監(jiān)督管理的同時，也都設(shè)立了嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度。
幾十年來，在市場準(zhǔn)入方面，我國一直實行的是企業(yè)資質(zhì)管理制度，對工程建設(shè)執(zhí)業(yè)人員實行間接管理模式，即政府只管企業(yè)，個人的執(zhí)業(yè)活動則由企業(yè)進行監(jiān)管。政府根據(jù)企業(yè)擁有的技術(shù)人員數(shù)量、裝備的水平、財力及以往業(yè)績來認(rèn)定其業(yè)務(wù)能力和水平，核實其資質(zhì)等級，企業(yè)只能在資質(zhì)等級許可范圍內(nèi)進行業(yè)務(wù)活動。對于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，政府將嚴(yán)格監(jiān)管，對違法違規(guī)的企業(yè)，則依法予以懲處。至于個人的執(zhí)業(yè)能力、水平及執(zhí)業(yè)責(zé)任的追究，則全由企業(yè)負(fù)責(zé)。
在計劃經(jīng)濟體制下，這種管理制度無疑是社會成本很低并行之有效的好制度。雖然具體從事工程建設(shè)活動的是每一個具體的人，真正決定工程質(zhì)量、安全的是從事該工程建設(shè)活動的個人業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德水平，而此時政府也未對這些個人的執(zhí)業(yè)能力和執(zhí)業(yè)活動進行管理。但在計劃經(jīng)濟體制下，由于政企不分，企業(yè)對員工的子弟上學(xué)、住房分配、職稱評定、結(jié)婚申請、工資福利和工作調(diào)動等都擁有實際的同意權(quán)或決定權(quán)，因此，每一個員工的切身利益都依賴于企業(yè)，再加上計劃經(jīng)濟體制下企業(yè)員工相對固定，人員流動很少，所以企業(yè)對每個員工的管理與責(zé)任追究是十分有效、非常到位的。企業(yè)從自身利益出發(fā)，也一定會根據(jù)員工的能力分派任務(wù)，對其執(zhí)業(yè)活動嚴(yán)加管理，而每個員工也會對企業(yè)安排的工作盡職盡責(zé)、認(rèn)真完成，否則一定會受到企業(yè)責(zé)罰，損害自身利益。所以說，在這種制度下，每個從事建設(shè)工程活動的人都會受到嚴(yán)格有效的監(jiān)管。企業(yè)資質(zhì)管理制度確實是與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的好制度。
但在市場經(jīng)濟體制下，企業(yè)員工流動頻繁，企業(yè)要靠福利待遇來吸引員工，其對員工的約束力已微乎其微。企業(yè)資質(zhì)管理制度與市場經(jīng)濟體制已完全不適應(yīng)，此時仍實行單位資質(zhì)管理制度必然會帶來一系列的問題。
一是以企業(yè)資質(zhì)等級來作為完成工程項目業(yè)務(wù)能力水平的標(biāo)準(zhǔn)已不準(zhǔn)確。前面已說過，企業(yè)只是一個組織，它不能真正去建造工程，完成工程項目業(yè)務(wù)能力、水平是由具體從事該工程項目的個人能力和水平?jīng)Q定的。由于掛靠及人員流動等原因，一個企業(yè)在申報資質(zhì)時技術(shù)人員數(shù)量足夠，但實際技術(shù)人員欠缺，無能力強、水平高的人員來承擔(dān)工程項目;即使一個企業(yè)技術(shù)人員充足，但其派往一個具體工程項目上的管理人員、技術(shù)人員也可能是能力不強、水平不高的人。企業(yè)資質(zhì)等級高并不能說明完成某個具體工程項目的業(yè)務(wù)能力就強、水平就高。
二是具體從事工程建設(shè)活動的個人行為將處于失控狀態(tài)。企業(yè)資質(zhì)管理制度下政府只管企業(yè)，個人執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)管全部交給企業(yè)，在市場經(jīng)濟體制下，單位與員工之間的關(guān)系已變得十分松散，企業(yè)對員工的約束力只能靠經(jīng)濟利益。所以，對具體從事工程建設(shè)活動的個人行為的監(jiān)管將十分無力，責(zé)任追究往往也難落實。一些人為了獲取自身的更大利益，很容易有弄虛作假、以次充好、偷工減料等違法行為，使工程質(zhì)量、安全受到很大威脅。
三是引發(fā)建筑市場混亂。企業(yè)資質(zhì)等級成了業(yè)務(wù)能力、水平的代名詞和投標(biāo)資格認(rèn)定的唯一評判標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)資質(zhì)因此很容易成為“商品”。無資質(zhì)、低資質(zhì)的就花錢掛靠，有資質(zhì)的則出借資質(zhì)牟利，這幾乎已成為行業(yè)普遍現(xiàn)象，雖三令五申加以禁止，但這種現(xiàn)象卻愈演愈烈，不能不說這正是在市場經(jīng)濟體制下采用單位資質(zhì)管理制度這種不合理的規(guī)定所決定了的。
縱觀世界，凡是實行市場經(jīng)濟體制的國家，幾乎都不采用單位資質(zhì)管理制度，而是由政府對執(zhí)業(yè)個人直接進行監(jiān)管，實行與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的個人執(zhí)業(yè)資格制度。在建筑市場準(zhǔn)入管理上，我們也必然要轉(zhuǎn)到個人執(zhí)業(yè)資格管理制度上來。由于我國長期以來一直實行單位資質(zhì)管理制度，一下完全放棄，馬上實行個人執(zhí)業(yè)資格管理制度，會引起社會的不適應(yīng)，必須要有一個過渡期。因此，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出的堅持淡化工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)、強化個人執(zhí)業(yè)資格方向，并在此基礎(chǔ)上進行市場準(zhǔn)入制度的改革的意見是正確的。我們期盼的是，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部能盡快出臺更為具體、更具實際操作性的規(guī)定、辦法，加快與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的市場準(zhǔn)入制度的改革，盡量縮短過渡期，真正實行個人執(zhí)業(yè)資格管理制度，給建筑業(yè)健康、有序發(fā)展提供有力的制度保障。
放管并重，抓好落實，促進建筑業(yè)可持續(xù)發(fā)展
李里丁 中國建筑業(yè)協(xié)會副會長、陜西省人民政府參事、陜西省土木建筑學(xué)會理事長
日前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正式出臺了《意見》，這是建筑行業(yè)盼望已久的大事情?！兑庖姟返某雠_，是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在認(rèn)真分析、研究了我國建筑行業(yè)現(xiàn)狀以及當(dāng)前建筑市場和工程建設(shè)管理中存在的突出問題后，及時開出的一劑“藥方”，對促進全國建筑業(yè)健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展有著非常重要的意義。
一、《意見》突出地體現(xiàn)了從實際出發(fā)、“放管并重”的精神
《意見》第三條要求“各地要嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)法律法規(guī)，廢除不利于全國建筑市場統(tǒng)一開放、妨礙企業(yè)公平競爭的各種規(guī)定和做法”;同時要求“各地要加強外地企業(yè)準(zhǔn)入后的監(jiān)督管理，建立跨省承攬業(yè)務(wù)企業(yè)的違法違規(guī)行為處理督辦”。前者是“放”、后者是“管”。對于跨省、跨地區(qū)承攬工程項目，在前期放寬準(zhǔn)入，同時在中后期加強準(zhǔn)入后的管理、規(guī)范企業(yè)市場行為，放管并重，既解決了地域壁壘問題，又切中了治理的要害。
《意見》第四條要求“堅持淡化工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)、強化個人執(zhí)業(yè)資格的改革方向”。在“簡政放權(quán)，推進審批權(quán)限下放”的同時，“注重對企業(yè)、人員信用狀況、質(zhì)量安全等指標(biāo)的考核，強化資質(zhì)審批后的動態(tài)監(jiān)管”。在資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)審批方面進一步“放”，在人員執(zhí)業(yè)資格、資質(zhì)審批后的動態(tài)監(jiān)管方面加強“管”，放管并重，放開了虛的外表治理，抓住了能解決的實質(zhì)性問題。
《意見》第五條要求“調(diào)整非國有資金投資項目發(fā)包方式，試行非國有資金投資項目建設(shè)單位自主決定是否進行招標(biāo)發(fā)包”，同時要求“各地要重點加強國有資金投資項目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管”。前者是“放”，后者是“管”。既能夠明確監(jiān)管重點，解決監(jiān)管機構(gòu)精力分散問題，又為非國有資金項目的建設(shè)方和承包方在時間和資金上有效減負(fù)，兼顧了效率與公平。
《意見》突出了“放管并重”，較好地體現(xiàn)了市場決定資源配置的改革精神，同時也體現(xiàn)了從實際出發(fā)、逐步推進行業(yè)發(fā)展的務(wù)實態(tài)度。
二、抓好《意見》落實的具體建議
“放管并重”是《意見》的核心理念，而如何結(jié)合各地實際情況，出臺具體制度措施，抓好各項制度措施的落實，則是全面貫徹落實《意見》精神、推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的落腳點。
1.《意見》第三條要求“全面清理涉及工程建設(shè)企業(yè)的各類保證金、押金等，對于沒有法律法規(guī)依據(jù)的一律取消。積極推行銀行保函和誠信擔(dān)保”。目前普遍存在的農(nóng)民工工資支付保證金、安全生產(chǎn)保證金大部分為政府相關(guān)部門收取，缺乏法律法規(guī)依據(jù)，徒增施工企業(yè)負(fù)擔(dān)，建議明文予以取消。對于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定可以收取的投標(biāo)保證金、履約保證金，應(yīng)明確規(guī)定“投標(biāo)企業(yè)(中標(biāo)企業(yè))以銀行保函或商業(yè)擔(dān)保形式提交投標(biāo)保證金、履約保證金的，招標(biāo)人應(yīng)予認(rèn)可”。
2.《意見》第三條要求嚴(yán)厲查處串標(biāo)、掛靠、違法分包等行為。實際上這個問題既難界定，更難處理，最好的辦法是逐步規(guī)范。一是強化項目人員執(zhí)業(yè)的動態(tài)管理，嚴(yán)格施工現(xiàn)場的實名檢查;二是加強企業(yè)項目成本的規(guī)范管理和嚴(yán)格抽查;三是將企業(yè)項目承包行為與誠信經(jīng)營的記錄結(jié)合起來考量。解決問題的重點不在形式上的追究，而在促進項目實際管理控制能力的提高。目前行業(yè)產(chǎn)能過剩是表象，本質(zhì)是實際能力與外在資質(zhì)不相符的企業(yè)過多，通過市場的信用評價和政府部門的嚴(yán)格監(jiān)管，淘汰部分劣質(zhì)企業(yè)是必要的。
3.《意見》第六條要求“各省級住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要建立建筑市場和工程質(zhì)量安全監(jiān)管一體化工作平臺”、“鼓勵有條件的地區(qū)研究、試行開展社會信用評價”。建議建筑市場和工程質(zhì)量安全監(jiān)管一體化工作平臺應(yīng)與建筑行業(yè)誠信評價體系和信用信息平臺合并建設(shè)，堅持“政府啟動、市場監(jiān)督、權(quán)威發(fā)布、信息共享”的原則，充分發(fā)揮政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)等各方面的積極作用，建立和完善統(tǒng)一的誠信評價體系、統(tǒng)一的信用信息平臺、統(tǒng)一的信用獎懲機制。通過市場監(jiān)督，將企業(yè)基本信息、工程業(yè)績、各種失信行為和違法違規(guī)行為記錄在案，向社會公開并接受公共查詢。同時利用該平臺對企業(yè)資質(zhì)實行動態(tài)監(jiān)管，實行年度定期打分，以此來調(diào)整企業(yè)的資質(zhì)升降。信用評價結(jié)果應(yīng)與招投標(biāo)管理辦法結(jié)合，在工程招投標(biāo)過程中對投標(biāo)人予以加分獎勵或扣分處罰，促使施工企業(yè)重視信用、信譽，加強行為自律。
4.《意見》第八條要求全面落實建設(shè)單位項目法人責(zé)任制。對建設(shè)單位執(zhí)法的確是一個很難的事情。一是建設(shè)行政主管部門應(yīng)對業(yè)主不合法的市場行為給予明確的界定。對“肢解發(fā)包”、“任意壓縮合理工期和工程造價”、“帶資承包”等違法違規(guī)行為明確定義，便于公眾監(jiān)督。二是加強招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管部門工作力度，對招標(biāo)公告、資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、招標(biāo)最高限價、施工合同的合法合規(guī)性進行嚴(yán)格審核，對違規(guī)內(nèi)容堅決予以糾正。三是要明確如何執(zhí)法、誰來執(zhí)法以及保護舉報人的措施，敢于對違法行為亮出紅牌，真正維護市場主體地位的平等與公正。
5.《意見》第十一條提出規(guī)范工程質(zhì)量保證金管理，積極探索試行工程質(zhì)量保險制度?，F(xiàn)行的工程質(zhì)量保證金留置比例為工程總造價的3%～5%，大部分項目按5%執(zhí)行。2013年，全國建筑業(yè)產(chǎn)值利潤率平均僅為3.5%，也就意味著施工企業(yè)的全部利潤甚至一部分成本要在工程竣工驗收合格后的2～5年才能全部拿到，這無疑給施工企業(yè)背上了沉重的包袱。建議大力推行以銀行保函形式實行工程質(zhì)量保險，盡量避免以現(xiàn)金形式留置質(zhì)量保證金，以減輕施工企業(yè)資金壓力。
6.《意見》提出了推行建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化及工程總承包的要求。建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的文章各地都在做，但是僅憑政策一時的優(yōu)惠解決不了持續(xù)發(fā)展的問題。建筑生產(chǎn)方式的改革本身是對社會、對人類綠色環(huán)保有長遠(yuǎn)意義的事情，是用現(xiàn)期的成本去買未來的效益。因此，建議政府部門建立施工環(huán)境的硬性法規(guī)。推動建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，必須要有綠色建筑環(huán)境方面的剛性約束，用環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)倒逼產(chǎn)業(yè)升級。工程總承包可以節(jié)約投資、提高效率，這是業(yè)界的共識。因此，推行工程總承包的捷徑就是首先在政府投資的大項目上推行這種新的管理方式，并且將EPC的經(jīng)營比例作為衡量大型企業(yè)資質(zhì)的必要條件。
7.《意見》第二十三條提出要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。建議政府部門在簡政放權(quán)、推進審批權(quán)限下放的過程中，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，授權(quán)行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)執(zhí)業(yè)人員資質(zhì)考核審查、工程造價體系建設(shè)和新技術(shù)推廣應(yīng)用等項工作，參與對市場主體行為監(jiān)督、誠信及信用評價等項工作。
關(guān)于建筑業(yè)改革與發(fā)展的五條具體建議
汪士和 江蘇省建筑市場管理協(xié)會會長
今年5月7日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在合肥召開了“全國建筑業(yè)改革發(fā)展暨工程質(zhì)量安全工作會議”，王寧副部長發(fā)表講話。王寧副部長的講話通篇沒有空話，很接地氣，對于建筑業(yè)改革發(fā)展中的問題針對性極強，對下一步的主要任務(wù)，概括起來有3點：第一，全面推進改革，包括管理方式、監(jiān)管方式和建立統(tǒng)一開放的建筑市場等;第二，加快企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，包括生產(chǎn)方式和管理方式兩個轉(zhuǎn)變;第三，要牢牢守住質(zhì)量安全底線，提出“必須堅持以市場化導(dǎo)向為原則推進建筑業(yè)改革”、“必須堅持以促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為目標(biāo)推進建筑業(yè)改革”和“必須堅持以創(chuàng)新完善政府監(jiān)管機制為導(dǎo)向推進建筑業(yè)改革”。講話順民心、合民意。建筑業(yè)是個有著4500萬從業(yè)人員的大行業(yè)，不能從屬于“建設(shè)事業(yè)”的概念中一帶而過，建筑業(yè)發(fā)展中碰到的熱點問題、難點問題已經(jīng)客觀存在很多年了，若能直面問題、用改革的決心解決問題，建筑業(yè)就能取得大發(fā)展。
接著，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)了《意見》這一重要文件，(建市[2014]92號)內(nèi)容包括5個方面、23條，體現(xiàn)了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部新的領(lǐng)導(dǎo)班子雷厲風(fēng)行貫徹落實黨中央十八屆三中全會全面深化改革精神的決心和意志。
《意見》及王寧副部長的講話均就建筑業(yè)改革發(fā)展需要重點研究解決的若干問題進行了闡述，可圈可點之處甚多，限于篇幅不再一一贅述。筆者認(rèn)為既然黨中央號召“全面深化改革”，那么有些當(dāng)務(wù)之急，恐怕也得納入未來5年建筑業(yè)深化改革發(fā)展的工作任務(wù)中。
第一，改革開放30多年，建筑業(yè)雖然在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但是建筑業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位至今未能明確。國家2009年公布了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，包括鋼鐵、汽車、造船、石化、輕工、紡織、有色金屬、裝備制造、電子信息和物流業(yè)，建筑業(yè)榜上無名。有沒有發(fā)展規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)地位是不一樣的，盡管建筑行業(yè)自稱是國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)，在拉動經(jīng)濟增長、解決社會就業(yè)等方面發(fā)揮著重要作用，但是有些行業(yè)之外的同志卻并不以為然。江蘇某建筑強市過去召開建筑業(yè)工作會議時，市長、市委書記都要到會致詞，但現(xiàn)在政府工作報告中居然沒提建筑業(yè)一個字。在一些省份的經(jīng)濟工作會議上，洋洋灑灑上萬字的報告，也沒有關(guān)于建筑業(yè)發(fā)展的內(nèi)容。所以，建筑業(yè)要在經(jīng)濟生活中有一席之地，一定要有產(chǎn)業(yè)地位。有了產(chǎn)業(yè)地位，才能爭取到相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，這對行業(yè)的發(fā)展非常重要。
第二，對招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管方式進行改革試點，這是一大進步，但是不顧中國國情及市場外部環(huán)境采取最低價中標(biāo)，這對建筑行業(yè)、建筑企業(yè)乃至工程質(zhì)量的傷害是巨大的，正是因為有最低價中標(biāo)的規(guī)定，有些企業(yè)惡意低價搶標(biāo)的行為才能得逞。但改革時不能簡單規(guī)定不得低于成本價，這沒辦法考量，比標(biāo)底最多下浮多少，一定得規(guī)定個下限。江蘇省早在2010年就對國有資金投資的項目規(guī)定了下限，房屋建筑最多下浮3%、安裝和裝飾下浮5%、市政工程下浮8%、園林工程下浮10%，為什么要這么規(guī)定?這是從造價上保證工程質(zhì)量。一個工程項目中標(biāo)價比標(biāo)底下浮百分之二十幾，甚至百分之三十幾，還能保證工程質(zhì)量嗎?所以行業(yè)內(nèi)“低價中標(biāo)、高價結(jié)算”的行為應(yīng)運而生。這種行為肯定是失信的，但這也從另一方面說明片面推行最低價中標(biāo)，即使中了標(biāo)，而按中標(biāo)價算企業(yè)是要虧本的，所以不僅要對國有資金投資的項目招投標(biāo)設(shè)中標(biāo)價比標(biāo)底下浮的下限，對自主選擇招標(biāo)發(fā)包的非國有資金項目，也應(yīng)該提倡設(shè)下浮的下限，不搞盲目的最低價中標(biāo)。
第三，建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的推進一定要爭取稅務(wù)部門的支持。王寧副部長在講話中也說到“建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化在起步階段成本稍高，不可能單純依靠市場推動，迫切需要政府來引導(dǎo)推進”，這其中除了采取提供市場等方式(沈陽規(guī)定二環(huán)以內(nèi)政府投資項目(如保障房等)必須采用建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化方式建造)，還要解決重復(fù)征稅問題。據(jù)調(diào)查，某建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化基地在工廠生產(chǎn)出的部品件是按件以工業(yè)產(chǎn)品計征增值稅的，出廠安裝到工地上時又按建筑安裝計征營業(yè)稅，重復(fù)征稅率達60%，這顯然是不合理的。該基地負(fù)責(zé)人告訴筆者，用產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化方式建造房子，基本上10萬平方米以下是在賠錢，超過20萬平方米才能以規(guī)模效應(yīng)掙到錢。目前多數(shù)企業(yè)用產(chǎn)業(yè)化方式建的房屋，10萬平方米以下是靠內(nèi)部房地產(chǎn)項目盈利來調(diào)劑的。關(guān)于客觀存在的重復(fù)征稅問題，要積極把財稅部門的專家請來建筑行業(yè)調(diào)研，想方設(shè)法解決這個矛盾，為建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化松綁。
第四，政府投資項目的監(jiān)管難題，要設(shè)法化解。很多地方上的建設(shè)行業(yè)行政主管部門可能都會有這種感覺，就是越是政府投資的項目越不好監(jiān)管。首先，很多政府投資項目甲方根本無視建設(shè)程序，經(jīng)?！跋壬宪嚕筚I票”，安全質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)、施工許可手續(xù)等一概沒辦，就叫施工企業(yè)開工，企業(yè)雖然知道這些手續(xù)不辦是不對的，但甲方來頭大，也不敢說不。某企業(yè)申報資質(zhì)，代表工程確實是他們干的，但是就連工程招標(biāo)文件都要補辦，很多手續(xù)不齊，讓監(jiān)管部門很頭疼。其次，政府工程往往資金都有缺口，要求施工企業(yè)帶資承包已司空見慣，有的在合同上就約定付款方式為竣工后“四、三、三”甚至“零、五、三、二”付款，也就是按造價一定比例，分若干年付清。實際上這就要墊資干活、墊資發(fā)農(nóng)民工工資，由此引發(fā)拖欠工程款和農(nóng)民工工資糾紛。更有甚者，極個別基層政府負(fù)責(zé)人拿政府的公信力當(dāng)兒戲，活干完了，公益事業(yè)的項目用上了，該付錢時，卻不給施工企業(yè)錢。這種情況，在考察干部政績時，是不是應(yīng)該一并了解一下有沒有損害政府形象的后遺癥?
第五，必須馬上建立適應(yīng)建筑業(yè)“營改增”的工程造價體系。建筑業(yè)營業(yè)稅改增值稅是國家稅制改革的大政方針，不可逆轉(zhuǎn)?？紤]到建筑業(yè)情況特殊，從文件下發(fā)到2014年年底，該政策已推遲實施整整3年時間。據(jù)了解，行業(yè)普遍反映征收11%稅率過高，但相關(guān)部門并沒有回應(yīng)。在這種背景下，建筑行業(yè)的工程造價部門不能認(rèn)為已經(jīng)采取“控制量，放開價”做法，而抱著“營改增”與造價管理無關(guān)的觀念，必須迅速建立起適應(yīng)“營改增”的工程造價體系。
目前的工程造價中含由施工企業(yè)代收代繳的合同價3%的營業(yè)稅和以營業(yè)稅為基數(shù)的7‰城市建設(shè)維護費、2‰教育費附加。若營業(yè)稅取消了，城市建設(shè)維護費和教育費附加就失去了征稅的基礎(chǔ)。而工程造價中，由于營業(yè)稅是價內(nèi)稅，改成增值稅后便成了價外稅，建筑產(chǎn)品理論上變得不含稅了，這是整個工程造價體系中面臨的重大變革。
對此，筆者認(rèn)為，首先要糾正造價部門部分人的錯誤觀點，即認(rèn)為“營改增”的計稅方法采用銷項稅額減進項稅額再乘以增值稅率，施工企業(yè)都能“轉(zhuǎn)嫁”(抵扣)掉，所以不存在增加負(fù)擔(dān)的問題。稅務(wù)部門不了解建筑行業(yè)基本情況，按照理論上都能抵扣的思維確定脫離實際的11%增值稅率，似乎能理解，如果主管建筑行業(yè)“物價”的工程造價部門也認(rèn)為都能抵扣，那就十分不應(yīng)該了。根據(jù)全國多個行業(yè)協(xié)會的調(diào)研和測算，由于70%以上銷項稅額無法通過進項稅額抵扣，這與制定政策時以70%能抵扣為基礎(chǔ)正好相反，建議負(fù)責(zé)造價頂層設(shè)計的人再進一步做調(diào)研，及早糾正拿國外成熟的市場經(jīng)濟模式硬套中國建筑市場現(xiàn)狀的做法。
其次，工程造價管理體系必須適應(yīng)“營改增”的新形勢。畢竟把價內(nèi)稅營業(yè)稅取消改成價外稅增值稅是個大動作，對造價體系本身來說也是傷筋動骨的大事，相關(guān)部門不能無動于衷。問題是怎樣改變才能既符合造價客觀實際又便于實際操作?筆者不是專業(yè)人士，不能班門弄斧，只是懇請工程造價管理部門克服與己無關(guān)的思想，開動腦筋，為行業(yè)破解難題。
以上五點說是建議也可，算是“吐槽”也罷，總之是希望住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部合肥會議及《意見》發(fā)布以后，全社會都能看到建筑行業(yè)深化改革的新氣象，為建筑業(yè)的健康發(fā)展創(chuàng)造寬松的環(huán)境，讓建筑業(yè)產(chǎn)業(yè)這根國民經(jīng)濟的支柱發(fā)揮更大的作用。
推行工程總承包管理模式若干問題的思考
易文權(quán) 中國建筑第三工程局有限公司總經(jīng)理
當(dāng)前，建筑市場正在發(fā)生深刻變化，項目規(guī)模大型化、總承包一體化、技術(shù)工藝復(fù)雜化和產(chǎn)業(yè)分工專業(yè)化趨勢明顯，客觀上要求工程建設(shè)管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、市場化。前不久，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了《意見》，必將進一步深化建筑行業(yè)改革，對建筑企業(yè)推行工程總承包管理具有深遠(yuǎn)意義，利于和國際市場接軌。近年來，在國家建設(shè)行政主管部門大力推動下，我國工程總承包管理雖有長足發(fā)展，但同時面臨不少問題，影響了其推進速度和效果。
推行工程總承包模式存在的問題
1.法律法規(guī)尚不健全。從目前工程總承包的法規(guī)和資質(zhì)體系上看，我國建筑業(yè)法規(guī)和體系建設(shè)還有待完善和提高。首先在推行過程中市場化運作不夠，不能為發(fā)展工程總承包提供良好的市場環(huán)境。同時存在一些法律效力和實際推進力度不夠、執(zhí)法不嚴(yán)等問題，例如對懲治轉(zhuǎn)包、掛靠和違法分包往往以罰代管，收效甚微;對工程監(jiān)理、咨詢、設(shè)計、建筑企業(yè)資質(zhì)條塊分割，存在嚴(yán)重的政策性壁壘等。
2.市場發(fā)育不完善。目前大多數(shù)建設(shè)單位仍習(xí)慣于勘察、設(shè)計、采購、施工分別發(fā)包，甚至于部分建設(shè)方因未能充分認(rèn)識工程總承包在工程建設(shè)中所能發(fā)揮的積極作用和顯著效益，而熱衷于將工程肢解發(fā)包。同時受制于投資主體和管理體制等問題，建設(shè)方也缺少推進的動力。此外，受傳統(tǒng)觀念影響，建設(shè)單位對承包商的能力和資信往往也缺乏信心，信任程度不夠，在工程建設(shè)中管得過細(xì)、過于具體，都成為工程總承包發(fā)展的障礙。
3.建筑企業(yè)自身能力欠缺。目前我國建筑企業(yè)在人才結(jié)構(gòu)、經(jīng)營體制、服務(wù)功能和信息化水平方面與外資相比差距較大，其中經(jīng)營機制不靈活、高端人才缺乏是制約發(fā)展工程總承包的主要障礙。以勞動密集型為主要特點的建筑企業(yè)大多仍實行“集團-分公司-項目部-作業(yè)隊”的四級管理模式，層級繁多、職能交叉;在職能設(shè)置上一般也缺少設(shè)計功能，專業(yè)施工資源和管理能力不足，成為大多數(shù)建筑企業(yè)難以推進工程總承包的主要原因。
4.非市場因素干預(yù)較多。國際大承包商一般沒有自己的施工隊伍，而是將大部分工程的不同專業(yè)分包給專業(yè)分包商。但我國規(guī)定具有總承包能力的企業(yè)在取得總承包任務(wù)后，至少結(jié)構(gòu)工程要獨立完成，不能分包。這種規(guī)定使得部分大型建筑企業(yè)只能將結(jié)構(gòu)工程分包項目交由下屬單位施工，企業(yè)內(nèi)部往往存在行政干預(yù)、保護等問題，制約了工程總承包發(fā)展，也是建筑企業(yè)開展國際工程總承包業(yè)務(wù)的掣肘之一。
5.標(biāo)準(zhǔn)化信息化水平較低。目前，我國大多數(shù)建筑企業(yè)沒有建立起適用于工程總承包管理的項目管理標(biāo)準(zhǔn)化和信息化體系，在項目管理的組織結(jié)構(gòu)及崗位職責(zé)、程序文件和信息化等方面不夠健全，多數(shù)運用傳統(tǒng)手段和方法進行項目管理，對先進的工程項目管理方法和工具推廣、運用不足，不能有效集成管理，例如從設(shè)計、施工到運營一體化的BIM技術(shù)運用等。
加快工程總承包模式發(fā)展的若干建議
1.轉(zhuǎn)變思想觀念和認(rèn)識。工程總承包是工程建設(shè)社會化大生產(chǎn)的要求，而分別發(fā)包割裂了工程建設(shè)的系統(tǒng)性和整體性，不利于提高建設(shè)的經(jīng)濟效益和社會效益，不利于建筑企業(yè)的全面服務(wù)和協(xié)調(diào)管理。因此要加大政府部門、建設(shè)單位、建筑企業(yè)對工程總承包的認(rèn)識和理解，統(tǒng)一思想;加大對推行工程總承包模式特點、優(yōu)勢和典型事例的宣傳，使工程總承包逐步得到社會認(rèn)可;政府投資工程項目更要做好表率，率先推行。
2.建立健全法律法規(guī)和制度。政府部門應(yīng)制定工程總承包總體發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)布適用于工程總承包發(fā)展的法律、法規(guī)，制定并完善相應(yīng)政策、標(biāo)準(zhǔn)和制度，積極支持建設(shè)單位采取工程總承包模式，提供項目實施的市場準(zhǔn)入平臺，同時加大政府、行業(yè)協(xié)會、行業(yè)媒體宣傳，幫助建設(shè)單位和建筑企業(yè)增強對工程總承包模式的熟悉和實踐，真正通過政府引導(dǎo)、行業(yè)推動，各方協(xié)作、總結(jié)經(jīng)驗，有序推進工程總承包發(fā)展。
3.加強建設(shè)單位行為監(jiān)管。政府應(yīng)結(jié)合管理現(xiàn)狀，加大對建設(shè)單位行業(yè)規(guī)范的制度研究，規(guī)范建設(shè)單位行為，切實規(guī)避建設(shè)單位指定分包、肢解發(fā)包、任意壓縮合理工期和工程造價、拖欠工程款等行為，促使建設(shè)單位認(rèn)真履行監(jiān)督和服務(wù)職能，配合承包商對安全、質(zhì)量、進度等實施監(jiān)督，同時強化服務(wù)和幫扶，為承包商營造良好的建設(shè)環(huán)境。通過市場化規(guī)范運作，促進建設(shè)單位更好地實施工程總承包發(fā)包模式，實現(xiàn)建設(shè)單位和工程總承包方效益最大化。
4.培育建筑企業(yè)實施能力。圍繞適應(yīng)工程總承包管理模式和政府營造的市場環(huán)境，優(yōu)化企業(yè)組織體系，建立技術(shù)密集、資金密集、人才密集、管理密集的總承包管理型建筑企業(yè)，完善資源保證體系、制度保證體系、績效考核體系和客戶評價體系，加強調(diào)控和監(jiān)管功能，培育專業(yè)施工資源和專業(yè)管理能力，加強復(fù)合型人才培養(yǎng)，構(gòu)建“總承包管理+專業(yè)施工+增值服務(wù)”的項目管理模式，以此支撐企業(yè)發(fā)展工程總承包業(yè)務(wù)。建筑企業(yè)要樹立服務(wù)理念，緊緊圍繞業(yè)主需求，對市場變化進行科學(xué)分析和預(yù)判，努力提供增值服務(wù)，爭做誠信、受尊敬的企業(yè)。
5.提升項目管理標(biāo)準(zhǔn)化信息化水平。工程總承包和項目管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)作業(yè)過程，提升和規(guī)范項目管理水平是推動建筑企業(yè)發(fā)展工程總承包模式的基礎(chǔ)。項目管理的標(biāo)準(zhǔn)化、信息化必須運用現(xiàn)代化的管理手段，對工程建設(shè)全過程實施動態(tài)、量化、科學(xué)、系統(tǒng)的管理和控制。因此，大力推行現(xiàn)代化管理方法和工具，是培育和推進工程總承包企業(yè)實現(xiàn)與國際管理模式接軌的重要手段。這需要政府引導(dǎo)，需要建設(shè)單位和建筑企業(yè)、專業(yè)分包單位之間有效互動，更好地推進現(xiàn)代化管理方法和工具的落地，以此促進建筑企業(yè)項目管理標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平的持續(xù)提升。
可以預(yù)料，在深入推進實施建筑業(yè)深化改革23條意見的基礎(chǔ)上，通過行業(yè)各方共同努力，工程總承包模式能得到快速發(fā)展，一批具有國際競爭力的優(yōu)勢建筑企業(yè)將應(yīng)運而生。
