千呼萬喚的國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）終于出來了。研讀這份3萬多字八篇38章的規(guī)劃，從城市研究和公共政策的角度，我最關(guān)心的是兩個問題。一是新型城鎮(zhèn)化到底指的是什么，理論上如何與過去30年的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化形成區(qū)別；二是到2020年的新型城鎮(zhèn)化階段性目標(biāo)是什么，行動上如何去實施。
新型城鎮(zhèn)化新在哪里
在第一個問題上，雖然中共十八大以來有高層和學(xué)者的許多說法，但是最希望這份規(guī)劃對新型城鎮(zhèn)化及其特征有一些權(quán)威的界定或者描述。在這個問題上，我一直不喜歡流行的說法，把新型城鎮(zhèn)化簡單說成是人口的城市化，過去30年的城鎮(zhèn)化是土地的城市化。其實，理論上根本就沒有土地城市化這樣的說法，城市化從來就是以人口進城為判斷標(biāo)志的。我曾經(jīng)提出過人口-城市兩個半球的理論，認(rèn)為中國以往的城市化是人口進城與城市發(fā)展系統(tǒng)不匹配的城市化，而現(xiàn)在的新型城鎮(zhèn)化是人口進城與城市發(fā)展系統(tǒng)要匹配的城市化。由此可以看到，中國一些“鬼城”實質(zhì)是城市建設(shè)的規(guī)模大大超過人口進城的規(guī)模，而大多數(shù)沿海城市是城市供給系統(tǒng)跟不上蜂擁而至的人口進城，因此前者的改進方向是進人，后者的改進方向是中心城區(qū)要控人或者城市供給要上去。研讀國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的指導(dǎo)思想與基本原則以及相關(guān)的解釋，可以用十八大以來強調(diào)的“五位一體”概念，對照識別出新舊城鎮(zhèn)化的十個差異。
（1）人口進城與社會建設(shè)的關(guān)系。差異一是人口的戶籍與常住問題。中國以往的城市化是人口進城但不落戶的城市化，導(dǎo)致亦城亦農(nóng)、非城非農(nóng)的第三種人口規(guī)模持續(xù)擴大；新型城鎮(zhèn)化是人口與戶籍相匹配的城市化，目的是讓上億的第三種人真正在城市中安居下來。曾經(jīng)說過，判斷新型城鎮(zhèn)化成功與否的標(biāo)志，是常住人口與戶籍人口之間的缺口減少；如果不是，就是一切照舊的城市化。2012年中國常住人口城鎮(zhèn)化率是52.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率是35.3%，差值達到了有史以來最大的17.3%。這次規(guī)劃明確了改進方向，提出到2020年常住人口城鎮(zhèn)化提高到60%，戶籍人口城市化率提高到45%，兩者的差值要減少到15%左右。雖然這個差值仍然很大，但是已經(jīng)表明要扭轉(zhuǎn)舊式城市化的趨勢了。
差異二是人口進城的包容性和公共服務(wù)的均等化問題，人口進城與戶籍一致的實質(zhì)，是農(nóng)民工與城里人一樣具有并享受教育、培訓(xùn)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障等基本的公共服務(wù)。以往的城市化是城市內(nèi)部二元分化、基本公共服務(wù)對農(nóng)民工沒有包容性的城市化，而新型的城市化是消除城市二元結(jié)構(gòu)、基本公共服務(wù)實現(xiàn)包容性的城鎮(zhèn)化。
（2）人口進城與經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系。差異三是城市從工業(yè)化驅(qū)動到服務(wù)經(jīng)濟驅(qū)動的問題。以往的城市化是工業(yè)導(dǎo)向的，與世界相比城鎮(zhèn)化與工業(yè)化兩者的比率太低，城市發(fā)展熱衷于建設(shè)各種工業(yè)園區(qū)，無法滿足大量農(nóng)民進城的就業(yè)需求；新型城市化是服務(wù)經(jīng)濟導(dǎo)向的，通過服務(wù)經(jīng)濟解決城市新增人口的就業(yè)需求，改變我國服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重只有46.1%，不僅低于發(fā)達國家74%的平均水平，而且低于發(fā)展中國家53%平均水平的問題。
差異四是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的規(guī)?；瘑栴}，在以往的城市化中農(nóng)民工進城不離地，土地規(guī)模經(jīng)營難以開展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式無法擺脫低效率的傳統(tǒng)巢穴。新型的城鎮(zhèn)化，要促進農(nóng)村人口真正向城市轉(zhuǎn)移，促進土地的規(guī)模經(jīng)營，在農(nóng)業(yè)人口實質(zhì)性減少的同時大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化。
（3）人口進城與生態(tài)文明的關(guān)系。差異五是人口進城與土地資源消耗的關(guān)系。以往的城市化，不管大城市、中小城市還是小城鎮(zhèn)，不管東部、中部還是西部，城市化均是大手大腳地消耗土地資源，城市建設(shè)用地的速度和規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市常住人口的速度和規(guī)模。
2000-2011年的十多年間，中國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市常住人口50.5%的增長速度；農(nóng)村常住人口減少了1.33億人，但是農(nóng)村居民點建設(shè)用地卻增加了3045畝。以上海為例，2013年常住人口為2400萬，建設(shè)用地已經(jīng)逼近2900平方公里，相對人口透支了500平方公里。針對這種狀況，新型城鎮(zhèn)化提出人均建設(shè)用地嚴(yán)格控制為100平方米，要實現(xiàn)人口規(guī)模與建設(shè)用地相匹配的土地集約型城市化。
差異六是城市發(fā)展的空間形式問題。以往的城市化是大城市特大城市導(dǎo)向的城市化，靠沿海大城市吸納從農(nóng)村到城市遠(yuǎn)距離穿行的人口。新型的城鎮(zhèn)化是不同規(guī)模城市集群發(fā)展、協(xié)調(diào)共生的城市化，要通過中心城市經(jīng)濟功能以及相關(guān)功能向周圍中小城市的轉(zhuǎn)移和擴散，提高城市集群形式的人口吸引力。
差異七是城市化的功能布局與交通問題。以往的城市化是空間蔓延、功能分離、交通擁堵、通勤時間長的城市化，例如住在北京燕郊的外來人口要花上六七個小時到城里去上班或打工。新型城鎮(zhèn)化是空間緊湊、功能混合、交通合理、通勤時間減少的城市化，要實現(xiàn)工作、居住、商業(yè)與生態(tài)空間、交通站點的綜合開發(fā)。
（4）人口進城與城市文化建設(shè)的關(guān)系。差異八是人口進城與文化傳承的問題。曾經(jīng)說過，適宜人居住的城市需要有四個可，除了可就業(yè)性、可居住性、可出行性之外，很重要的是可旅游性或可游憩性?？捎雾院艽蟪潭壬婕俺鞘械娜宋慕ㄔO(shè)，它決定了城市的精神吸引力和文化軟實力。以往的城市化是千城一面、忽視中國文化的城市化，舊城改造常常是毀壞歷史文化和自然遺產(chǎn)，制造各種沒有傳承的假古董、假文化搞旅游；新城建設(shè)則無視中國的文化傳承，復(fù)制和拷貝歐美的城市模式與建筑模式。
對照起來，新型城鎮(zhèn)化要強調(diào)的是有中國文化、記得住鄉(xiāng)愁的城市化，強調(diào)文化是中國城市歷史傳承、彰顯特色的精神基因，要加強包括自然遺產(chǎn)保護、文化基礎(chǔ)設(shè)施、體育休閑設(shè)施在內(nèi)的人文城市建設(shè)，特別是在舊城改造中保護歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，在新城建設(shè)中要將傳統(tǒng)文化因素融入現(xiàn)代化。
（5）人口進城與政治建設(shè)的關(guān)系。差異九是城市發(fā)展的資金來源和體制安排問題，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的錢從哪里來。以往的城市化依賴土地財政，通過大規(guī)模出售土地搞房地產(chǎn)導(dǎo)向的城市化。新型城鎮(zhèn)化是金融創(chuàng)新的城市化，要求中央與地方間的轉(zhuǎn)移支付與進城人口的情況相匹配，培養(yǎng)新的地方稅種和允許地方發(fā)行城市建設(shè)債券，運用公共部門與私人部門的合作關(guān)系即PPP模式來建設(shè)城市。
差異十是人口進城與城市管理的規(guī)劃協(xié)調(diào)、合作治理問題。以往的城市化是規(guī)劃沖突、部門分割的城市化，中國當(dāng)前的許多城市病，源頭上很大程度與體制上和規(guī)劃上的互相打架有關(guān)。新型城鎮(zhèn)化是規(guī)劃整合、合作治理的城市化，強調(diào)城市發(fā)展要加強包括規(guī)劃、建設(shè)、運行全過程的政府間合作，國家層面的新型城市化規(guī)劃要整合各種專項規(guī)劃，推動由發(fā)展改革委主持的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、由住建部門主持的城市規(guī)劃、由國土部門主持的土地規(guī)劃等實現(xiàn)三規(guī)合一，甚至是包括交通規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃的多規(guī)合一。
完美藍(lán)圖挑戰(zhàn)實際操作
我關(guān)注的第二個問題，是新型城鎮(zhèn)化到2020年的具體目標(biāo)和指標(biāo)以及實現(xiàn)途徑問題。在傳統(tǒng)城市化為當(dāng)前既定狀況的情況下，新型城鎮(zhèn)化升級版到2020年要有初步的成功，取決于兩個方面：一是目標(biāo)確立是合理的，二是改革力度是足夠的。從人口進城落戶的總量、結(jié)構(gòu)、效益、質(zhì)量等四個大的方面，可以發(fā)現(xiàn)新型城市化藍(lán)圖構(gòu)建的宏大完美與行動實施的操作可行之間，仍然存在著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，意識到強有力的改革措施對于新型城鎮(zhèn)化藍(lán)圖實施的重要性。
（1）人口進城落戶的規(guī)模問題。規(guī)劃設(shè)想到2020年，常住人口城市化率與戶籍人口城市化率的差值減小為15%，比2012年的17.3%減少2.3%，粗看起來這好像不是一個很大的數(shù)字。但是，戶籍城市化率從2012年的35.3%提高到45%，在8年內(nèi)提高將近10%即有1.3億多人進城落戶，卻是一個比較高的目標(biāo)。對照過去10年里戶籍人口城市化率的增長是8%左右即1億左右人，可以想到這需要相當(dāng)大的增量政策和改革力度才能夠達到。
進一步，我們一直假定農(nóng)民工對戶籍問題好像很在乎，有旺盛的戶籍人口城市化需求，但是這樣的需求是否真的有那么大，卻是需要好好研究的。事實上，現(xiàn)在有不少來自農(nóng)村的進城打工族，雖然希望在城市打工和居住，但是骨子里不一定想要放棄農(nóng)村戶籍。筆者每次在打車或者理發(fā)的時候，與打工的農(nóng)民工攀談，他們喜歡說賺了錢回到老家住在縣城里，但不一定要換成城市的戶籍，認(rèn)為有農(nóng)村戶籍是有不少好處的。如果是這樣，要短時間內(nèi)實現(xiàn)很高的戶籍人口城市化目標(biāo)，就變得特別艱難。
（2）人口進城落戶的結(jié)構(gòu)問題。規(guī)劃強調(diào)要實現(xiàn)差別化的落戶政策，500萬以上的特大城市人口要嚴(yán)格控制，500萬以下的各類城市則不同程度放開。但是這如何操作是需要思考的。
2010年中國1000萬以上人口城市有6個，500萬以上人口城市有10個，現(xiàn)在已經(jīng)超過了這個數(shù)。挑戰(zhàn)性的問題是，中國大多數(shù)500萬人口以上的城市，實際上是行政區(qū)的概念而不是建成區(qū)的概念，是城市的集群組合，而不是單個的城市。如果單一地強調(diào)嚴(yán)格控制500萬以上人口城市，那么就意味著要控制整個城市集群的發(fā)展。事實上，對于這些城市，真問題是中心城區(qū)人口過度擁擠應(yīng)該控制，而郊區(qū)城市應(yīng)該允許有合理的發(fā)展。
我的看法是，我們需要控制單一的特大城市的膨脹式發(fā)展，也要防止遠(yuǎn)離城市群的小城市分散式發(fā)展，但是不要反對在大型城市集群中圍繞中心城市發(fā)展一小時交通圈之內(nèi)的中小城市。事實上，這樣的城市是有理論上和現(xiàn)實上的人口吸引力的。
以上海為例，上海行政區(qū)意義上的常住人口，2000年以來凈增長800萬，到現(xiàn)在達到2400萬，到2020年有繼續(xù)增長到3000萬的很大可能，而上海的城市是由東西南北中幾個模塊組成的城市集群，重要的是控制中心城區(qū)的人口增長與空間蔓延，在郊區(qū)形成能夠分散人口過度向中心城區(qū)集聚的二級城市。類似的，急切希望在中西部發(fā)展成渝、長江中游、中原、哈長等四個大的城市圈的目標(biāo)也是必要的，但是在到2020年的短短時間里，除非有非常強大、反常規(guī)的行政干預(yù)，京津冀、長三角、珠三角等沿海三大巨型城市集群，仍然是人口市場性流動的目標(biāo)所在。
（3）人口進城落戶的效率問題。城市效率特別是空間效率是要解決土地城市化快于人口城市化的問題，規(guī)劃提出到2020年要達到人均建設(shè)用地不大于100平方米，大幅度提高中國城市的平均密度。實現(xiàn)這個目標(biāo)，需要有特別強硬的推進政策。
一方面，現(xiàn)有的城市，不管大城市還是小城市，不管沿海還是中西部，城市建設(shè)用地普遍超過城市人口規(guī)模。要達到這個標(biāo)準(zhǔn)，不是需要把人口規(guī)模提上去與已經(jīng)消耗的建設(shè)用地相匹配，就是需要把消耗的土地退出來與已有的人口規(guī)模相匹配。以上海為例，現(xiàn)有常住人口2400萬，建設(shè)用地消耗逼近2900平方公里，在嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模的情況下，就是意味著要把超標(biāo)的建設(shè)用地退出來；另一方面，現(xiàn)有的農(nóng)村，存在著人口進城落戶但是居住建設(shè)用地卻在擴大的問題，導(dǎo)致了與發(fā)達國家城市化一般使農(nóng)村用地增加相反，我國城市化卻是農(nóng)村用地減少的怪現(xiàn)象。要達到農(nóng)村人均建設(shè)用地不大于100平方米，也意味著要把農(nóng)村人口進城以后仍然占用的建設(shè)用地退出來。目前在規(guī)劃文本中，還沒有看到實現(xiàn)這一目標(biāo)的針對性措施。
（4）人口進城落戶的質(zhì)量問題。吸引人口到城市落戶的關(guān)鍵是城市發(fā)展的質(zhì)量，包括就業(yè)機會、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護等等，規(guī)劃提出了到2020年的具體目標(biāo)和指標(biāo)，多項要求對城市常住人口的覆蓋率強調(diào)要達到90%及其以上。要實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，有關(guān)部門估計需要有40萬億元左右的增量投資。
雖然新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，合理地堵截了傳統(tǒng)城市化的土地財政路徑，提出了成本分擔(dān)、轉(zhuǎn)移支付、地方債券、公私合作伙伴關(guān)系（PPP）等多種替代的資金來源和融資形式，但是這些新的融資形式能否有效地達到所需要的規(guī)模，起到替代的作用，是需要有時間的。目前仍然有城市在沿襲土地財政的舊路子搞城鎮(zhèn)化，因此沒有某種大刀闊斧的改革舉措，要短時期在增加城市人口的同時提高城市發(fā)展的質(zhì)量，也是艱難的。
總的說來，新型城鎮(zhèn)化雖然開始啟動、開始發(fā)軔，但是它的實現(xiàn)卻是一個需要20-30年堅韌努力的長期過程。國家有了第一個具有戰(zhàn)略意義的新型城市化規(guī)劃，其意義不可低估?？梢岳斫獾氖?，當(dāng)前的規(guī)劃既要描繪新型城市化的原則并強調(diào)與傳統(tǒng)城市化的區(qū)別，又要對到2020年的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提出具體的階段性目標(biāo)和操作性行動，前者要有高度要有理想憧憬，后者要接地氣要有問題導(dǎo)向，兩個東西合在一起不容易寫好。
現(xiàn)在，我們看到規(guī)劃對新型城市化的藍(lán)圖構(gòu)建及其與傳統(tǒng)城市化的區(qū)別是清晰和完美的；未來，我們期待看到實現(xiàn)2020年新型城市化目標(biāo)所需要的強有力改革措施和行動方案。
新型城鎮(zhèn)化新在哪里
在第一個問題上，雖然中共十八大以來有高層和學(xué)者的許多說法，但是最希望這份規(guī)劃對新型城鎮(zhèn)化及其特征有一些權(quán)威的界定或者描述。在這個問題上，我一直不喜歡流行的說法，把新型城鎮(zhèn)化簡單說成是人口的城市化，過去30年的城鎮(zhèn)化是土地的城市化。其實，理論上根本就沒有土地城市化這樣的說法，城市化從來就是以人口進城為判斷標(biāo)志的。我曾經(jīng)提出過人口-城市兩個半球的理論，認(rèn)為中國以往的城市化是人口進城與城市發(fā)展系統(tǒng)不匹配的城市化，而現(xiàn)在的新型城鎮(zhèn)化是人口進城與城市發(fā)展系統(tǒng)要匹配的城市化。由此可以看到，中國一些“鬼城”實質(zhì)是城市建設(shè)的規(guī)模大大超過人口進城的規(guī)模，而大多數(shù)沿海城市是城市供給系統(tǒng)跟不上蜂擁而至的人口進城，因此前者的改進方向是進人，后者的改進方向是中心城區(qū)要控人或者城市供給要上去。研讀國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的指導(dǎo)思想與基本原則以及相關(guān)的解釋，可以用十八大以來強調(diào)的“五位一體”概念，對照識別出新舊城鎮(zhèn)化的十個差異。
（1）人口進城與社會建設(shè)的關(guān)系。差異一是人口的戶籍與常住問題。中國以往的城市化是人口進城但不落戶的城市化，導(dǎo)致亦城亦農(nóng)、非城非農(nóng)的第三種人口規(guī)模持續(xù)擴大；新型城鎮(zhèn)化是人口與戶籍相匹配的城市化，目的是讓上億的第三種人真正在城市中安居下來。曾經(jīng)說過，判斷新型城鎮(zhèn)化成功與否的標(biāo)志，是常住人口與戶籍人口之間的缺口減少；如果不是，就是一切照舊的城市化。2012年中國常住人口城鎮(zhèn)化率是52.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率是35.3%，差值達到了有史以來最大的17.3%。這次規(guī)劃明確了改進方向，提出到2020年常住人口城鎮(zhèn)化提高到60%，戶籍人口城市化率提高到45%，兩者的差值要減少到15%左右。雖然這個差值仍然很大，但是已經(jīng)表明要扭轉(zhuǎn)舊式城市化的趨勢了。
差異二是人口進城的包容性和公共服務(wù)的均等化問題，人口進城與戶籍一致的實質(zhì)，是農(nóng)民工與城里人一樣具有并享受教育、培訓(xùn)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障等基本的公共服務(wù)。以往的城市化是城市內(nèi)部二元分化、基本公共服務(wù)對農(nóng)民工沒有包容性的城市化，而新型的城市化是消除城市二元結(jié)構(gòu)、基本公共服務(wù)實現(xiàn)包容性的城鎮(zhèn)化。
（2）人口進城與經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系。差異三是城市從工業(yè)化驅(qū)動到服務(wù)經(jīng)濟驅(qū)動的問題。以往的城市化是工業(yè)導(dǎo)向的，與世界相比城鎮(zhèn)化與工業(yè)化兩者的比率太低，城市發(fā)展熱衷于建設(shè)各種工業(yè)園區(qū)，無法滿足大量農(nóng)民進城的就業(yè)需求；新型城市化是服務(wù)經(jīng)濟導(dǎo)向的，通過服務(wù)經(jīng)濟解決城市新增人口的就業(yè)需求，改變我國服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重只有46.1%，不僅低于發(fā)達國家74%的平均水平，而且低于發(fā)展中國家53%平均水平的問題。
差異四是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的規(guī)?；瘑栴}，在以往的城市化中農(nóng)民工進城不離地，土地規(guī)模經(jīng)營難以開展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式無法擺脫低效率的傳統(tǒng)巢穴。新型的城鎮(zhèn)化，要促進農(nóng)村人口真正向城市轉(zhuǎn)移，促進土地的規(guī)模經(jīng)營，在農(nóng)業(yè)人口實質(zhì)性減少的同時大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化。
（3）人口進城與生態(tài)文明的關(guān)系。差異五是人口進城與土地資源消耗的關(guān)系。以往的城市化，不管大城市、中小城市還是小城鎮(zhèn)，不管東部、中部還是西部，城市化均是大手大腳地消耗土地資源，城市建設(shè)用地的速度和規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市常住人口的速度和規(guī)模。
2000-2011年的十多年間，中國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市常住人口50.5%的增長速度；農(nóng)村常住人口減少了1.33億人，但是農(nóng)村居民點建設(shè)用地卻增加了3045畝。以上海為例，2013年常住人口為2400萬，建設(shè)用地已經(jīng)逼近2900平方公里，相對人口透支了500平方公里。針對這種狀況，新型城鎮(zhèn)化提出人均建設(shè)用地嚴(yán)格控制為100平方米，要實現(xiàn)人口規(guī)模與建設(shè)用地相匹配的土地集約型城市化。
差異六是城市發(fā)展的空間形式問題。以往的城市化是大城市特大城市導(dǎo)向的城市化，靠沿海大城市吸納從農(nóng)村到城市遠(yuǎn)距離穿行的人口。新型的城鎮(zhèn)化是不同規(guī)模城市集群發(fā)展、協(xié)調(diào)共生的城市化，要通過中心城市經(jīng)濟功能以及相關(guān)功能向周圍中小城市的轉(zhuǎn)移和擴散，提高城市集群形式的人口吸引力。
差異七是城市化的功能布局與交通問題。以往的城市化是空間蔓延、功能分離、交通擁堵、通勤時間長的城市化，例如住在北京燕郊的外來人口要花上六七個小時到城里去上班或打工。新型城鎮(zhèn)化是空間緊湊、功能混合、交通合理、通勤時間減少的城市化，要實現(xiàn)工作、居住、商業(yè)與生態(tài)空間、交通站點的綜合開發(fā)。
（4）人口進城與城市文化建設(shè)的關(guān)系。差異八是人口進城與文化傳承的問題。曾經(jīng)說過，適宜人居住的城市需要有四個可，除了可就業(yè)性、可居住性、可出行性之外，很重要的是可旅游性或可游憩性?？捎雾院艽蟪潭壬婕俺鞘械娜宋慕ㄔO(shè)，它決定了城市的精神吸引力和文化軟實力。以往的城市化是千城一面、忽視中國文化的城市化，舊城改造常常是毀壞歷史文化和自然遺產(chǎn)，制造各種沒有傳承的假古董、假文化搞旅游；新城建設(shè)則無視中國的文化傳承，復(fù)制和拷貝歐美的城市模式與建筑模式。
對照起來，新型城鎮(zhèn)化要強調(diào)的是有中國文化、記得住鄉(xiāng)愁的城市化，強調(diào)文化是中國城市歷史傳承、彰顯特色的精神基因，要加強包括自然遺產(chǎn)保護、文化基礎(chǔ)設(shè)施、體育休閑設(shè)施在內(nèi)的人文城市建設(shè)，特別是在舊城改造中保護歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，在新城建設(shè)中要將傳統(tǒng)文化因素融入現(xiàn)代化。
（5）人口進城與政治建設(shè)的關(guān)系。差異九是城市發(fā)展的資金來源和體制安排問題，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的錢從哪里來。以往的城市化依賴土地財政，通過大規(guī)模出售土地搞房地產(chǎn)導(dǎo)向的城市化。新型城鎮(zhèn)化是金融創(chuàng)新的城市化，要求中央與地方間的轉(zhuǎn)移支付與進城人口的情況相匹配，培養(yǎng)新的地方稅種和允許地方發(fā)行城市建設(shè)債券，運用公共部門與私人部門的合作關(guān)系即PPP模式來建設(shè)城市。
差異十是人口進城與城市管理的規(guī)劃協(xié)調(diào)、合作治理問題。以往的城市化是規(guī)劃沖突、部門分割的城市化，中國當(dāng)前的許多城市病，源頭上很大程度與體制上和規(guī)劃上的互相打架有關(guān)。新型城鎮(zhèn)化是規(guī)劃整合、合作治理的城市化，強調(diào)城市發(fā)展要加強包括規(guī)劃、建設(shè)、運行全過程的政府間合作，國家層面的新型城市化規(guī)劃要整合各種專項規(guī)劃，推動由發(fā)展改革委主持的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、由住建部門主持的城市規(guī)劃、由國土部門主持的土地規(guī)劃等實現(xiàn)三規(guī)合一，甚至是包括交通規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃的多規(guī)合一。
完美藍(lán)圖挑戰(zhàn)實際操作
我關(guān)注的第二個問題，是新型城鎮(zhèn)化到2020年的具體目標(biāo)和指標(biāo)以及實現(xiàn)途徑問題。在傳統(tǒng)城市化為當(dāng)前既定狀況的情況下，新型城鎮(zhèn)化升級版到2020年要有初步的成功，取決于兩個方面：一是目標(biāo)確立是合理的，二是改革力度是足夠的。從人口進城落戶的總量、結(jié)構(gòu)、效益、質(zhì)量等四個大的方面，可以發(fā)現(xiàn)新型城市化藍(lán)圖構(gòu)建的宏大完美與行動實施的操作可行之間，仍然存在著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，意識到強有力的改革措施對于新型城鎮(zhèn)化藍(lán)圖實施的重要性。
（1）人口進城落戶的規(guī)模問題。規(guī)劃設(shè)想到2020年，常住人口城市化率與戶籍人口城市化率的差值減小為15%，比2012年的17.3%減少2.3%，粗看起來這好像不是一個很大的數(shù)字。但是，戶籍城市化率從2012年的35.3%提高到45%，在8年內(nèi)提高將近10%即有1.3億多人進城落戶，卻是一個比較高的目標(biāo)。對照過去10年里戶籍人口城市化率的增長是8%左右即1億左右人，可以想到這需要相當(dāng)大的增量政策和改革力度才能夠達到。
進一步，我們一直假定農(nóng)民工對戶籍問題好像很在乎，有旺盛的戶籍人口城市化需求，但是這樣的需求是否真的有那么大，卻是需要好好研究的。事實上，現(xiàn)在有不少來自農(nóng)村的進城打工族，雖然希望在城市打工和居住，但是骨子里不一定想要放棄農(nóng)村戶籍。筆者每次在打車或者理發(fā)的時候，與打工的農(nóng)民工攀談，他們喜歡說賺了錢回到老家住在縣城里，但不一定要換成城市的戶籍，認(rèn)為有農(nóng)村戶籍是有不少好處的。如果是這樣，要短時間內(nèi)實現(xiàn)很高的戶籍人口城市化目標(biāo)，就變得特別艱難。
（2）人口進城落戶的結(jié)構(gòu)問題。規(guī)劃強調(diào)要實現(xiàn)差別化的落戶政策，500萬以上的特大城市人口要嚴(yán)格控制，500萬以下的各類城市則不同程度放開。但是這如何操作是需要思考的。
2010年中國1000萬以上人口城市有6個，500萬以上人口城市有10個，現(xiàn)在已經(jīng)超過了這個數(shù)。挑戰(zhàn)性的問題是，中國大多數(shù)500萬人口以上的城市，實際上是行政區(qū)的概念而不是建成區(qū)的概念，是城市的集群組合，而不是單個的城市。如果單一地強調(diào)嚴(yán)格控制500萬以上人口城市，那么就意味著要控制整個城市集群的發(fā)展。事實上，對于這些城市，真問題是中心城區(qū)人口過度擁擠應(yīng)該控制，而郊區(qū)城市應(yīng)該允許有合理的發(fā)展。
我的看法是，我們需要控制單一的特大城市的膨脹式發(fā)展，也要防止遠(yuǎn)離城市群的小城市分散式發(fā)展，但是不要反對在大型城市集群中圍繞中心城市發(fā)展一小時交通圈之內(nèi)的中小城市。事實上，這樣的城市是有理論上和現(xiàn)實上的人口吸引力的。
以上海為例，上海行政區(qū)意義上的常住人口，2000年以來凈增長800萬，到現(xiàn)在達到2400萬，到2020年有繼續(xù)增長到3000萬的很大可能，而上海的城市是由東西南北中幾個模塊組成的城市集群，重要的是控制中心城區(qū)的人口增長與空間蔓延，在郊區(qū)形成能夠分散人口過度向中心城區(qū)集聚的二級城市。類似的，急切希望在中西部發(fā)展成渝、長江中游、中原、哈長等四個大的城市圈的目標(biāo)也是必要的，但是在到2020年的短短時間里，除非有非常強大、反常規(guī)的行政干預(yù)，京津冀、長三角、珠三角等沿海三大巨型城市集群，仍然是人口市場性流動的目標(biāo)所在。
（3）人口進城落戶的效率問題。城市效率特別是空間效率是要解決土地城市化快于人口城市化的問題，規(guī)劃提出到2020年要達到人均建設(shè)用地不大于100平方米，大幅度提高中國城市的平均密度。實現(xiàn)這個目標(biāo)，需要有特別強硬的推進政策。
一方面，現(xiàn)有的城市，不管大城市還是小城市，不管沿海還是中西部，城市建設(shè)用地普遍超過城市人口規(guī)模。要達到這個標(biāo)準(zhǔn)，不是需要把人口規(guī)模提上去與已經(jīng)消耗的建設(shè)用地相匹配，就是需要把消耗的土地退出來與已有的人口規(guī)模相匹配。以上海為例，現(xiàn)有常住人口2400萬，建設(shè)用地消耗逼近2900平方公里，在嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模的情況下，就是意味著要把超標(biāo)的建設(shè)用地退出來；另一方面，現(xiàn)有的農(nóng)村，存在著人口進城落戶但是居住建設(shè)用地卻在擴大的問題，導(dǎo)致了與發(fā)達國家城市化一般使農(nóng)村用地增加相反，我國城市化卻是農(nóng)村用地減少的怪現(xiàn)象。要達到農(nóng)村人均建設(shè)用地不大于100平方米，也意味著要把農(nóng)村人口進城以后仍然占用的建設(shè)用地退出來。目前在規(guī)劃文本中，還沒有看到實現(xiàn)這一目標(biāo)的針對性措施。
（4）人口進城落戶的質(zhì)量問題。吸引人口到城市落戶的關(guān)鍵是城市發(fā)展的質(zhì)量，包括就業(yè)機會、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護等等，規(guī)劃提出了到2020年的具體目標(biāo)和指標(biāo)，多項要求對城市常住人口的覆蓋率強調(diào)要達到90%及其以上。要實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，有關(guān)部門估計需要有40萬億元左右的增量投資。
雖然新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，合理地堵截了傳統(tǒng)城市化的土地財政路徑，提出了成本分擔(dān)、轉(zhuǎn)移支付、地方債券、公私合作伙伴關(guān)系（PPP）等多種替代的資金來源和融資形式，但是這些新的融資形式能否有效地達到所需要的規(guī)模，起到替代的作用，是需要有時間的。目前仍然有城市在沿襲土地財政的舊路子搞城鎮(zhèn)化，因此沒有某種大刀闊斧的改革舉措，要短時期在增加城市人口的同時提高城市發(fā)展的質(zhì)量，也是艱難的。
總的說來，新型城鎮(zhèn)化雖然開始啟動、開始發(fā)軔，但是它的實現(xiàn)卻是一個需要20-30年堅韌努力的長期過程。國家有了第一個具有戰(zhàn)略意義的新型城市化規(guī)劃，其意義不可低估?？梢岳斫獾氖?，當(dāng)前的規(guī)劃既要描繪新型城市化的原則并強調(diào)與傳統(tǒng)城市化的區(qū)別，又要對到2020年的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提出具體的階段性目標(biāo)和操作性行動，前者要有高度要有理想憧憬，后者要接地氣要有問題導(dǎo)向，兩個東西合在一起不容易寫好。
現(xiàn)在，我們看到規(guī)劃對新型城市化的藍(lán)圖構(gòu)建及其與傳統(tǒng)城市化的區(qū)別是清晰和完美的；未來，我們期待看到實現(xiàn)2020年新型城市化目標(biāo)所需要的強有力改革措施和行動方案。
