城鎮(zhèn)化并不一定帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而實(shí)施過(guò)程中如何應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜的利益關(guān)系也是一個(gè)難題。
中國(guó)官方已經(jīng)多次公開(kāi)表態(tài)將要通過(guò)城鎮(zhèn)化改革來(lái)強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制和法治建設(shè)，提高私人部門(mén)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的地位。改革的決心毋庸置疑，不過(guò)難題在于實(shí)施過(guò)程中如何應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，尤其是中央政府和地方政府之間。
首先需要明確的是，城鎮(zhèn)化并不一定帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。二十一世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的經(jīng)濟(jì)體沒(méi)有經(jīng)歷明顯的城市化率的提高。亞洲發(fā)展銀行的研究也表明，將教育程度提高、人力資本積累、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)程度和工業(yè)密集度等因素考慮進(jìn)去之后，城鎮(zhèn)化率提高對(duì)經(jīng)濟(jì)和居民收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)也明顯降低。
缺乏經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的城市化會(huì)給中國(guó)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，包括貧民窟和收入分配不公。相反，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)推動(dòng)的城鎮(zhèn)化可以提高勞動(dòng)力和產(chǎn)業(yè)的聚集度、教育和信息分享程度、資源投入的使用效率。這些成果進(jìn)而幫助推動(dòng)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和工資收入的上漲。
這樣看來(lái)，中國(guó)地方政府熱衷于追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的習(xí)慣自然有助于推動(dòng)城鎮(zhèn)化。然而，在不計(jì)代價(jià)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式下，中國(guó)不僅創(chuàng)造了現(xiàn)代化的大都市，也帶來(lái)了過(guò)熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)、過(guò)度依賴基礎(chǔ)設(shè)施投資、高企的地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。要改變這樣的狀況，中國(guó)需要在更為統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的政策指導(dǎo)下進(jìn)行城鎮(zhèn)化，這也意味著中央政府的權(quán)威需要鞏固。
根據(jù)聯(lián)合國(guó)的估算，在過(guò)去三十余年里將城市化率翻番的中國(guó)，還將貢獻(xiàn)約３億新增城市人口。此外，中國(guó)擁有百萬(wàn)人口的城市從100個(gè)增至221個(gè)，五百萬(wàn)人口的大都市將從14個(gè)增至23個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)歐美國(guó)家的水平。中國(guó)官方估算每個(gè)城鎮(zhèn)化人口的投入成本約為10萬(wàn)元，2億農(nóng)民工和3億新增城市人口需要50萬(wàn)億元的投入。實(shí)際上，在人口老齡化過(guò)程中，這一數(shù)額還可能會(huì)增加。在地方政府還企圖擺脫近20萬(wàn)億元的債務(wù)負(fù)擔(dān)之際，讓它們?cè)俪袚?dān)城鎮(zhèn)化成本頗有難度。那么城鎮(zhèn)化所需的巨大成本，那么該由誰(shuí)來(lái)支付呢？
可以預(yù)見(jiàn)，中央政府不得不主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。目前土地財(cái)政對(duì)地方政府至關(guān)重要。不過(guò)即便在一個(gè)多元化的政治模式下，中央政府也需要保留對(duì)土地政策的決策權(quán)，同時(shí)承擔(dān)社會(huì)保障和公共投資的成本。地方政府職能和收入來(lái)源也應(yīng)當(dāng)改革。地方政府需要在中央轉(zhuǎn)移支付之外拓展其財(cái)政收入渠道，包括增加地方稅種和發(fā)行市政債融資，同時(shí)從基建投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)型成為更優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供者。
更長(zhǎng)期看，城鎮(zhèn)化的支出可以通過(guò)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高來(lái)彌補(bǔ)。相比于過(guò)去通過(guò)制造業(yè)和基建投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，未來(lái)中國(guó)政府將會(huì)在提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、鼓勵(lì)教育和醫(yī)療服務(wù)等方面下更多功夫，而這些領(lǐng)域的投資增長(zhǎng)在以往十分緩慢。此外，中國(guó)還將開(kāi)發(fā)勞動(dòng)密集行業(yè)以維持就業(yè)率。
成功的城鎮(zhèn)化不僅需要堅(jiān)定地執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策，更需要處理好地方政府和中央政府的關(guān)系。否則，那么城鎮(zhèn)化和戶籍改革的前景的不確定性將會(huì)增加——地方政府的行為如果不受中央政府強(qiáng)大財(cái)權(quán)的約束，很容易使中央通過(guò)平穩(wěn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)在執(zhí)行過(guò)程中大打折扣。
在這方面，中國(guó)可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。在兩次世界大戰(zhàn)過(guò)程中，美國(guó)聯(lián)邦政府鞏固了自身的財(cái)政權(quán)力，建立了完善的市政債市場(chǎng)和轉(zhuǎn)移支付制度，有效地改變了州政府大手大腳借貸和開(kāi)支的問(wèn)題，約束了州政府的財(cái)政權(quán)力。
中國(guó)即將踏上的城鎮(zhèn)化道路將不同于西方國(guó)家所經(jīng)歷的歷史，不僅時(shí)間更短，而且還要同時(shí)完成使經(jīng)濟(jì)再平衡的任務(wù)，并調(diào)和中央和地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的矛盾。只有先處理好這些問(wèn)題，中國(guó)的城鎮(zhèn)化目標(biāo)才不至于半途而廢。
中國(guó)官方已經(jīng)多次公開(kāi)表態(tài)將要通過(guò)城鎮(zhèn)化改革來(lái)強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制和法治建設(shè)，提高私人部門(mén)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的地位。改革的決心毋庸置疑，不過(guò)難題在于實(shí)施過(guò)程中如何應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，尤其是中央政府和地方政府之間。
首先需要明確的是，城鎮(zhèn)化并不一定帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。二十一世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的經(jīng)濟(jì)體沒(méi)有經(jīng)歷明顯的城市化率的提高。亞洲發(fā)展銀行的研究也表明，將教育程度提高、人力資本積累、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)程度和工業(yè)密集度等因素考慮進(jìn)去之后，城鎮(zhèn)化率提高對(duì)經(jīng)濟(jì)和居民收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)也明顯降低。
缺乏經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的城市化會(huì)給中國(guó)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，包括貧民窟和收入分配不公。相反，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)推動(dòng)的城鎮(zhèn)化可以提高勞動(dòng)力和產(chǎn)業(yè)的聚集度、教育和信息分享程度、資源投入的使用效率。這些成果進(jìn)而幫助推動(dòng)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和工資收入的上漲。
這樣看來(lái)，中國(guó)地方政府熱衷于追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的習(xí)慣自然有助于推動(dòng)城鎮(zhèn)化。然而，在不計(jì)代價(jià)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式下，中國(guó)不僅創(chuàng)造了現(xiàn)代化的大都市，也帶來(lái)了過(guò)熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)、過(guò)度依賴基礎(chǔ)設(shè)施投資、高企的地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。要改變這樣的狀況，中國(guó)需要在更為統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的政策指導(dǎo)下進(jìn)行城鎮(zhèn)化，這也意味著中央政府的權(quán)威需要鞏固。
根據(jù)聯(lián)合國(guó)的估算，在過(guò)去三十余年里將城市化率翻番的中國(guó)，還將貢獻(xiàn)約３億新增城市人口。此外，中國(guó)擁有百萬(wàn)人口的城市從100個(gè)增至221個(gè)，五百萬(wàn)人口的大都市將從14個(gè)增至23個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)歐美國(guó)家的水平。中國(guó)官方估算每個(gè)城鎮(zhèn)化人口的投入成本約為10萬(wàn)元，2億農(nóng)民工和3億新增城市人口需要50萬(wàn)億元的投入。實(shí)際上，在人口老齡化過(guò)程中，這一數(shù)額還可能會(huì)增加。在地方政府還企圖擺脫近20萬(wàn)億元的債務(wù)負(fù)擔(dān)之際，讓它們?cè)俪袚?dān)城鎮(zhèn)化成本頗有難度。那么城鎮(zhèn)化所需的巨大成本，那么該由誰(shuí)來(lái)支付呢？
可以預(yù)見(jiàn)，中央政府不得不主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。目前土地財(cái)政對(duì)地方政府至關(guān)重要。不過(guò)即便在一個(gè)多元化的政治模式下，中央政府也需要保留對(duì)土地政策的決策權(quán)，同時(shí)承擔(dān)社會(huì)保障和公共投資的成本。地方政府職能和收入來(lái)源也應(yīng)當(dāng)改革。地方政府需要在中央轉(zhuǎn)移支付之外拓展其財(cái)政收入渠道，包括增加地方稅種和發(fā)行市政債融資，同時(shí)從基建投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)型成為更優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供者。
更長(zhǎng)期看，城鎮(zhèn)化的支出可以通過(guò)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高來(lái)彌補(bǔ)。相比于過(guò)去通過(guò)制造業(yè)和基建投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，未來(lái)中國(guó)政府將會(huì)在提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、鼓勵(lì)教育和醫(yī)療服務(wù)等方面下更多功夫，而這些領(lǐng)域的投資增長(zhǎng)在以往十分緩慢。此外，中國(guó)還將開(kāi)發(fā)勞動(dòng)密集行業(yè)以維持就業(yè)率。
成功的城鎮(zhèn)化不僅需要堅(jiān)定地執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策，更需要處理好地方政府和中央政府的關(guān)系。否則，那么城鎮(zhèn)化和戶籍改革的前景的不確定性將會(huì)增加——地方政府的行為如果不受中央政府強(qiáng)大財(cái)權(quán)的約束，很容易使中央通過(guò)平穩(wěn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)在執(zhí)行過(guò)程中大打折扣。
在這方面，中國(guó)可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。在兩次世界大戰(zhàn)過(guò)程中，美國(guó)聯(lián)邦政府鞏固了自身的財(cái)政權(quán)力，建立了完善的市政債市場(chǎng)和轉(zhuǎn)移支付制度，有效地改變了州政府大手大腳借貸和開(kāi)支的問(wèn)題，約束了州政府的財(cái)政權(quán)力。
中國(guó)即將踏上的城鎮(zhèn)化道路將不同于西方國(guó)家所經(jīng)歷的歷史，不僅時(shí)間更短，而且還要同時(shí)完成使經(jīng)濟(jì)再平衡的任務(wù)，并調(diào)和中央和地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的矛盾。只有先處理好這些問(wèn)題，中國(guó)的城鎮(zhèn)化目標(biāo)才不至于半途而廢。
