積極投身PPP，為什么是施工企業(yè)的必然選擇?什么樣的PPP項目更適合施工企業(yè)?投資PPP項目的融資困境如何解?政府對PPP項目的購買服務(wù)與過往的BT項目回購，哪個風(fēng)險更低?如何與資本合作才能把自身優(yōu)勢充分發(fā)揮，同時避免投資風(fēng)險(案例：合作交易結(jié)構(gòu))?參與PPP項目需要打造什么樣的核心競爭能力?
一、積極投身PPP是施工企業(yè)必然的戰(zhàn)略選擇
中國經(jīng)濟正發(fā)生著深刻的變化，支撐過去高速發(fā)展的生產(chǎn)要素不再，供需的內(nèi)在矛盾改變，供需結(jié)構(gòu)失衡，原有的市場供需動態(tài)平衡被打破。相應(yīng)地，工程承包市場也發(fā)生著深刻的變化：房價持續(xù)增長預(yù)期不再，房子難賣，房地產(chǎn)投資迅速下滑，房地產(chǎn)項目減少，承接房地產(chǎn)項目的風(fēng)險陡增;失去土地財政的支撐，平臺公司融資受限，政府無力投資更多公共設(shè)施，招投標(biāo)項目減少，形成一個項目上百家投標(biāo)，中標(biāo)如中彩的局面;BT模式被叫?！こ坛邪袌鲈鏊偌彼傧陆担袌鼋Y(jié)構(gòu)改變。
市場在關(guān)上一扇門的時候，也會打開一扇窗。在中國繼續(xù)城鎮(zhèn)化的進程中，尚有大量基礎(chǔ)設(shè)施需要建設(shè)，PPP作為提高投資效率，提高公共服務(wù)水平，解決財政不足的重要工具，自上而下推行開來。在中央政府的推動下，PPP項目如雨后春筍般涌現(xiàn)，各地紛紛推薦PPP項目，最近短短兩個月，僅三個省份，推介項目投資額就近2萬億。更多PPP項目還在準(zhǔn)備推介的路上，預(yù)計全國目前擬推介及已推介PPP項目投資額將超過20萬億。在PPP基礎(chǔ)上衍生出的“類PPP”模式不斷涌現(xiàn)。
對于施工企業(yè)而言，面對突如其來的建筑市場的嚴冬，積極投身PPP，是企業(yè)生存發(fā)展的必然戰(zhàn)略選擇。
二、PPP項目的分類與選擇
面對PPP項目，可以有不同的分類方法：①按行業(yè)分，有污水處理、自來水處理、垃圾處理、市政道路、高速公路、水利工程、醫(yī)院、城市管網(wǎng)、土地一級開發(fā)、保障房安置房……;②從投資角度，按還款來源分，有經(jīng)營性項目(主要靠特許經(jīng)營收費權(quán)還款的高速公路、自來水處理等)、非經(jīng)營性項目(主要靠政府購買服務(wù)的保障房安置房、土地一級開發(fā)、市政道路等)、部分經(jīng)營性項目(還款來源由政府購買服務(wù)與收費權(quán)共同構(gòu)成);③按運營所占比重分，有強運營性項目(污水處理、自來水處理、垃圾處理等)、弱運營(市政道路、水利工程、土地一級開發(fā)等);④其他分類方法。作為施工企業(yè)，按運營所占比重分類和按投資還款來源對PPP項目進行分類，更能體現(xiàn)施工企業(yè)參與PPP項目，與過去單純做工程總承包的不同。
從投資角度，按還款來源對PPP項目進行分類，更注重對還款來源的風(fēng)險控制。對于經(jīng)營性項目，對預(yù)期收費的測算，收費保底條件的評估成為重中之重，對未來20-30年的收費進行準(zhǔn)確預(yù)測，有很大的不確定性;對于非經(jīng)營性項目，對政府購買服務(wù)的資金(回購資金)保障的評估，成為重中之重，目前《預(yù)算法》及PPP相關(guān)政策，對進入財政預(yù)算的資金支出，提供了強有力的保障;對于部分經(jīng)營性項目，兩方面都要做好評估。
按運營所占比重角度，對于強運營性項目，企業(yè)是否有相應(yīng)的運營能力成為最重要的影響因素。
綜合兩方面因素，施工企業(yè)參與PPP項目，難度依次由“經(jīng)營性+強運營”項目向“非經(jīng)營性+弱運營”項目遞減。其中，經(jīng)營性的占比與運營強弱高度相關(guān)，經(jīng)營性項目往往是強運營項目，非經(jīng)營性項目更多是弱運營項目。“經(jīng)營性+強運營”項目更接近于過去常見的BOT，運營在項目成敗中體現(xiàn)了更大的作用，“非經(jīng)營性+弱運營”項目更接近于大家熟悉的BT，工程建設(shè)在項目成敗中體現(xiàn)了更大的作用。當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施的需求結(jié)構(gòu)中(投資額結(jié)構(gòu))，“非經(jīng)營性+弱運營”項目占比更大，真正的“經(jīng)營性+強運營”項目占比相對較小，這從財政部公布的第二批示范項目的結(jié)構(gòu)構(gòu)成可見一斑(“非經(jīng)營性+弱運營”項目約占投資額的80%)。
作為新生且復(fù)雜的中國式PPP，政府、社會資本和咨詢服務(wù)機構(gòu)，都在探索中，政策法規(guī)不完善，沒有成熟的合作模式，其難度可想而知。“天下難事必作于易”，基于過去較成熟的BOT，擴大適應(yīng)范圍，運用于“經(jīng)營性+強運營”項目，不斷演進;基于BT，依據(jù)政策要求，改造BT的交易模式，使之符合PPP的要求，將成為PPP探索期最為重要的方式和突破口。“非經(jīng)營性+弱運營”項目由于占比大，操作相對更容易，對施工企業(yè)的要求相對更低，施工企業(yè)在項目中的作用更大，在近期，將成為施工企業(yè)參與PPP的主流項目。
三、把BT改造為PPP
《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(43號文)斬斷了政府融資平臺的融資功能，《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(463號文)叫停了BT模式，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》的嚴格執(zhí)行，堵住了地方政府用土地抵押擔(dān)保的融資通道，面對大量需要建設(shè)的公益性公共服務(wù)設(shè)施，要走新的路子。
山永遠阻擋不住水的前進，有巨石阻擋，就有旁路可開。新《預(yù)算法》的頒布和實施，為原來的BT項目和政府招投標(biāo)項目改造為PPP項目，提供了強有力的支撐：政府購買服務(wù)(回購)的資金，一旦列入財政預(yù)算并經(jīng)人大批準(zhǔn)，其如期支付就有了保障(新《預(yù)算法》第九十三條規(guī)定，對于“違反本法規(guī)定改變預(yù)算支出用途、撥付預(yù)算支出資金”的，不但要求責(zé)令改正，對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員要依法給予降級、撤職、開除的處分)，這個保障，比過往擔(dān)保、抵押以及政府的承諾函，更加可靠。
對于政府購買服務(wù)(回購)的資金，列入財政預(yù)算，以政府財政預(yù)算做托底，算不算政府擔(dān)保，業(yè)內(nèi)有爭議，有不同的聲音，但這個問題不應(yīng)該是企業(yè)過多考慮的問題，是專家學(xué)者和政府應(yīng)該考慮的問題。目前相關(guān)政策法規(guī)允許并支持這么做，企業(yè)要趕緊抓住機會做，等著爭論清楚了，好項目都被做完了，正如BT剛出來時，政府給的條件很好，利潤空間大，等BT成熟了，利潤空間小了，風(fēng)險卻越來越大了。
把BT項目和政府招投標(biāo)項目改造為PPP項目，政府購買服務(wù)的資金列入了財政預(yù)算，并不意味著沒有風(fēng)險，如果真的出現(xiàn)政府財政無力支付，上級政府是否會兜底，最終會如何處理，現(xiàn)在還是未知數(shù)。企業(yè)在選擇項目時，盡可能選擇財力雄厚、可調(diào)配資源廣泛的政府進行合作，項目的規(guī)模與政府的財力相稱，把項目資金回收的風(fēng)險降到最低。
改造BT為PPP，主要注意幾個問題：一是項目周期不得少于10年(最好設(shè)計為10年，目前金融機構(gòu)能夠接受10年期的投資，超過10年的項目，金融機構(gòu)認可度低);二是項目采購服務(wù)或者租費等列入跨年度財政預(yù)算，并經(jīng)人大決議批準(zhǔn);三是列入PPP項目庫，至少是列入地市級PPP項目庫;四是有物有所值及財政承受能力評價報告。其中前三條是關(guān)鍵，第四條本身沒有很強約束的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，相信大家有辦法解決。
四、投資、融資還是合作
從施工企業(yè)參與并已經(jīng)簽訂PPP合同的項目看，主要由施工企業(yè)作為PPP項目的投資主體：有的是施工企業(yè)直接投資，有的是借款投資，有的是合作投資但合作方的投資由施工企業(yè)提供擔(dān)?；蚍磽?dān)保，項目的投資風(fēng)險最終由施工企業(yè)承擔(dān)。
以施工企業(yè)作為PPP項目投資主體的參與方式，是難以持續(xù)的。PPP項目的投資額巨大，一年的投資就以萬億為單位。按《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(21號文)的規(guī)定，可用于支付PPP項目的資金占一般公共預(yù)算支出比例不得超10%來計算，以2015年全國一般公共預(yù)算收入15.4萬億、年增長率5%為依據(jù)，未來10年將有近20萬億的PPP項目規(guī)模，實際的項目規(guī)模將大于這個數(shù)字。這個項目規(guī)模，讓施工行業(yè)來投資，施工行業(yè)是承擔(dān)不起的，即便是作為債務(wù)來承擔(dān)，也是承擔(dān)不起的。
聯(lián)合其他社會資本，與資本合作做PPP項目，將是施工企業(yè)參與PPP的主流方式：資本方作為主要投資人對項目進行投資，承擔(dān)投融資的風(fēng)險，施工企業(yè)作為項目的建設(shè)方承擔(dān)因工程施工產(chǎn)生的風(fēng)險，各自發(fā)揮各自的優(yōu)勢，各自承擔(dān)各自的風(fēng)險，分別獲得相應(yīng)的投資收益和工程施工收益。
對于“非經(jīng)營性+弱運營”項目，工程施工是核心，投資方撇開施工企業(yè)去主導(dǎo)項目，難度很大。面對這么大規(guī)模的投資，未來參與PPP項目投資的主體應(yīng)該是金融機構(gòu)，他們不但有更強的投融資能力，項目建成后，他們更有能力把項目包裝成證券化產(chǎn)品退身而出。作為金融機構(gòu)，他們將更愿意與人合作，讓合作伙伴承擔(dān)起投融資以外的工作和風(fēng)險。金融機構(gòu)與施工企業(yè)聯(lián)手，金融機構(gòu)作為大股東，以聯(lián)合體形式參與PPP項目，將是未來的主流方式。
金融機構(gòu)在慣性的主導(dǎo)下，面對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更傾向于債權(quán)投資而非股權(quán)投資。隨傳統(tǒng)的政府提供抵押和擔(dān)保模式不再、政府融資平臺融資被切斷，房地產(chǎn)行業(yè)融資風(fēng)險急劇上升，金融機構(gòu)必然會轉(zhuǎn)換思維方式，積極投身于PPP項目的股權(quán)投資中。中國施工企業(yè)管理協(xié)會《施工企業(yè)管理》雜志社，搭建了金融機構(gòu)與施工企業(yè)合作的服務(wù)平臺，與眾多金融機構(gòu)建立了合作，研究和探討金融支持施工行業(yè)的問題，針對PPP做了專項研究，部分金融機構(gòu)已經(jīng)開始積極參與PPP項目的股權(quán)投資，以大股東身份出現(xiàn)在PPP項目中。目前已有多家大型施工企業(yè)與金融機構(gòu)達成了合作，不少項目正在運作中，開了施工企業(yè)與金融機構(gòu)以合伙人形式合作參與PPP項目的先河。相信這一模式將很快被推廣。
下面以某安置房為例簡要介紹該合作模式的情況(具體項目需協(xié)商交易結(jié)構(gòu))：
1.項目簡況：
該項目征地拆遷等前期工作已經(jīng)由政府主導(dǎo)完成，本項目合作主要內(nèi)容為安置房的建設(shè)，附帶項目合作期停車場的運維，項目建造的總投資為12億元。建設(shè)期3年，運維期7年。
2.交易結(jié)構(gòu)簡介：
本項目由施工企業(yè)、金融公司成立聯(lián)合體，與政府指定并授權(quán)的當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)代表政府成立PPP項目公司(SPV)，共同實施該項目。
本項目自有資金投入4億元，其中注冊資金1億元。金融公司出資3.2億元，其中7000萬元為注冊資金，2.5億元為股東借款;政府指定的國有企業(yè)出資7000萬元，其中2000萬元為注冊資金，5000萬元為股東借款;施工企業(yè)出資1000萬元注冊資金。
本項目建設(shè)剩余資金缺口8億元，通過商業(yè)銀行貸款解決，由金融機構(gòu)負責(zé)貸款，政府及施工企業(yè)協(xié)助。
金融機構(gòu)投入的全部股權(quán)及債權(quán)，約定固定回報率，按季支付。政府及施工企業(yè)的投資，資金回報率與金融機構(gòu)投資回報率相同。項目清算時，所投資金依金融機構(gòu)、施工企業(yè)、政府指定國有企業(yè)順序退出。
施工企業(yè)與PPP項目公司簽工程承包協(xié)議，提供工程完工擔(dān)保。PPP項目公司按施工進度支付工程款。
3.項目回報情況簡介：
本項目12億元投資，政府主要以購買可用性服務(wù)方式回報項目公司。購買服務(wù)的資金構(gòu)成：12億元本金投入，在運維期按前6年每年15%，第7年10%逐年支付;投入資金設(shè)定固定資金回報支付利息(含建設(shè)期，季付)。
政府購買服務(wù)的資金，由財政以支付公共服務(wù)費用的方式，將本項目建設(shè)成本、融資費用、運營養(yǎng)護費用等按協(xié)議約定期限納入財政預(yù)算安排，并經(jīng)人大批準(zhǔn)。
五、施工企業(yè)參與PPP的核心能力
目前以大型央企為代表的施工企業(yè)，在PPP項目競爭中占有很大的優(yōu)勢，調(diào)研中不少企業(yè)認為是央企融資能力強、融資成本低的原因，其實更重要的是這些央企管理更規(guī)范，綜合實力更強，對項目責(zé)任感更強，施工控制力和保障力更強，金融機構(gòu)就更青睞與他們合作。
從投資的角度看，項目施工的成本、進度、質(zhì)量、安全等因素，成為影響投資資金占用周期和成本的重要風(fēng)險源，作為投資人的金融機構(gòu)，在選擇工程施工合作伙伴時，必然把施工企業(yè)的施工能力和管理水平放在首要的考慮因素，合作中必然會要求施工企業(yè)提供完工擔(dān)保。不斷提升自身施工能力和管理水平，確保質(zhì)量與進度，控制和降低施工成本，建立與金融機構(gòu)長期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，將成為大型施工企業(yè)參與PPP的核心能力。
對于中小型施工企業(yè)，發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢，與實力更強的大型央企、國企和民營企業(yè)合作，共同開發(fā)區(qū)域市場，做好分包，也是參與PPP的一種不錯選擇。同樣，合作的大型企業(yè)也會對分包企業(yè)的施工保障能力提出更高的要求。
現(xiàn)在PPP項目的前期策劃甚至到設(shè)計，大多都由政府包辦了，社會方主要承擔(dān)投資、建設(shè)和運營。未來，誰能根據(jù)當(dāng)?shù)氐男枨?，整合更多相關(guān)資源，策劃出更好的項目方案，比如項目相關(guān)的既可收費運營又能更好服務(wù)公眾的內(nèi)容，提高公共服務(wù)水平，降低投資，誰將更能在PPP的競爭中勝出。施工企業(yè)在積極投身PPP中，應(yīng)抓緊提高對項目的策劃能力和資源整合能力。
