砂石，因采挖利益巨大，被稱為水中“軟黃金”。長(zhǎng)江，自古以來就是盛產(chǎn)水中“軟黃金”之地。近年來，隨著各地城鎮(zhèn)化步伐加快，對(duì)砂石的需求更加旺 盛，雖國(guó)家相關(guān)部門要求長(zhǎng)江采砂必須經(jīng)過嚴(yán)格審批，并且有數(shù)量限制，但大量無資質(zhì)的采砂船在利益驅(qū)動(dòng)下駛?cè)腴L(zhǎng)江，像“血吸蟲”一樣將江底的砂石吸走，然后 通過沒有合法營(yíng)運(yùn)資質(zhì)的“黑碼頭”轉(zhuǎn)運(yùn)、銷售。采砂，正在以瘋狂的速度吞噬著長(zhǎng)江河道及岸線資源，對(duì)航運(yùn)安全以及生態(tài)環(huán)境進(jìn)行著觸目驚心的破壞。
水中“軟黃金”瘋狂遭開采
——長(zhǎng)江砂石采挖亂象調(diào)查（上篇）
粗大的吸砂鐵管鉆入江底，將滾滾江砂盡吸囊中。在長(zhǎng)江干支流，成群結(jié)隊(duì)造型古怪的吸砂船“匍匐”水面開足馬力作業(yè)，隆隆機(jī)聲響徹云霄，黑煙泛起籠罩江 面……據(jù)統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)江中下游8成以上的水上事故都與砂船有關(guān)。近年來，長(zhǎng)江流域相關(guān)部門一再重拳出擊整治采砂，但由于采砂利潤(rùn)豐厚、地方利益糾葛等原因，水 中“軟黃金”依舊被瘋狂采挖。
7月24日長(zhǎng)江上游江段，兩艘采砂船停靠在江岸
采砂像“血吸蟲”一樣蠶食長(zhǎng)江肌體
洞庭湖是非法采砂重地。7月底，半月談?dòng)浾叱舜囟赐ズ叫?，發(fā)現(xiàn)在洞庭湖主航道、湖洲中、蘆葦蕩里，采砂船隨處可見。洞庭湖出口處至洞庭湖大橋水道，儼然已成采砂業(yè)的集貿(mào)市場(chǎng)，有上百艘運(yùn)砂船、挖砂船在這里進(jìn)行交易。
當(dāng)?shù)睾降腊踩芾聿块T一位負(fù)責(zé)人告訴記者，僅湖南岳陽，在籍砂船有四五百條船，長(zhǎng)期在岳陽作業(yè)的外地船只達(dá)數(shù)百條，總計(jì)約有千余條。這些船一起出動(dòng)時(shí)，首尾相連，幾乎覆蓋了江面，場(chǎng)面非?！皦延^”。
在長(zhǎng)江武漢江段，常年盤踞著數(shù)十艘挖砂船，經(jīng)常是夜間出動(dòng)瘋狂采挖，不僅嚴(yán)重阻塞了長(zhǎng)江航道，也威脅著橋梁安全。
一位船長(zhǎng)告訴記者，長(zhǎng)江武漢段長(zhǎng)江二橋至二七長(zhǎng)江大橋水域航運(yùn)非常繁忙，對(duì)眾多過境的船只而言，與這里聚集的挖砂船相遇就像一場(chǎng)噩夢(mèng)。
據(jù)了解，長(zhǎng)江沿線一些地方挖砂船為了搶奪地盤多次發(fā)生砍殺事件，地方政府也不斷對(duì)相關(guān)水域進(jìn)行重點(diǎn)整治，卻始終無法將這些“血吸蟲”清除掉。
在長(zhǎng)江上游的李家沱江段，記者看到有采砂船正在岸邊作業(yè)，采出的砂石被堆放在江邊，形成一個(gè)個(gè)阻擋江流的小丘。岸邊一些居民反映，晚上河中偷偷挖砂產(chǎn)生的巨響讓人難以入睡。
日夜不息的采挖，使長(zhǎng)江肌體不斷被蠶食。中科院水生生物研究所曹文宣院士團(tuán)隊(duì)的一項(xiàng)調(diào)查研究表明，在過去10多年時(shí)間里，鄱陽湖采砂船數(shù)量一度高達(dá)450艘，一年的采砂量甚至達(dá)到鄱陽湖20年沉砂量，連續(xù)10年高強(qiáng)度的采砂使其200余年的沉砂量采挖殆盡。
非法采挖一晚可掙數(shù)萬元甚至幾十萬元
雖然相關(guān)部門強(qiáng)力打擊，但非法采砂仍然屢禁不止。一些航運(yùn)部門負(fù)責(zé)人告訴記者，長(zhǎng)江沿線非法采砂現(xiàn)象之所以盛行，背后的暴利是主要驅(qū)動(dòng)力。
作為建筑行業(yè)必須的資源，河砂一直受到市場(chǎng)追捧。尤其是隨著多地紛紛禁采，河砂更是奇貨可居。
據(jù)調(diào)查，一艘不大的吸砂船，1小時(shí)可吸砂五六百噸甚至上千噸；被稱為“吸砂王”的大船，一晚上能采上萬噸，偷采一晚利潤(rùn)可達(dá)數(shù)萬元乃至幾十萬元。
“一些地方政府為了維護(hù)高昂的資源出讓價(jià)，往往也對(duì)此予以默許，砂石資源就在光天化日之下被‘合法’偷采、偷運(yùn)、偷銷?！币晃恢槿耸客嘎?。
有基層執(zhí)法人員直言，非法采砂背后往往潛藏腐敗，幾乎每艘非法采砂船都有一把看不見摸不著的保護(hù)傘。另外，非法采砂治理涉及水利、航務(wù)、海事、公安等多個(gè)部門，執(zhí)法難度較大，特別是一些邊界水域，往往成為安全管理和執(zhí)法的難點(diǎn)。
有時(shí)“幾百條船一起沖關(guān)”，安全隱患巨大
非法采挖砂石，讓一些人一夜暴富，卻給長(zhǎng)江航行埋下安全隱患。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在長(zhǎng)江海事局轄區(qū)就有采砂、吸砂、運(yùn)砂相關(guān)船舶近6000艘，其中非法改建砂船近500艘，每年長(zhǎng)江海事轄區(qū)80%的事故都和砂石船相關(guān)。
“現(xiàn)在我們游船經(jīng)常晚點(diǎn)，由于很多游客已提前預(yù)訂了機(jī)票，所以意見很大。但是我們也沒有辦法，因?yàn)楹叫羞^程中，經(jīng)常有采砂船把航道堵上，因?yàn)椴缮按鸟R力小，在江里挪不動(dòng)，只能等海事部門用拖船把其拖走?！遍L(zhǎng)江上游一游船公司負(fù)責(zé)人說。
一些跑了幾十年船的船長(zhǎng)談到采砂，也紛紛表示這是他們航行中最大的心病。他們告訴記者，大批采砂船堵在江里，他們?cè)诤降乐胁荒軖佸^，只能掉頭停船，但是在一些江段沒有掉頭的空間，就沒有辦法穩(wěn)住船。因此，碰撞擦剮事故時(shí)常發(fā)生，運(yùn)氣不好的話還有可能發(fā)生大事故。
與這種采砂船擁堵江面造成的安全隱患不同，采砂對(duì)河道的影響更加可怕，也更加持久?！胺欠ú缮爸苯訉?dǎo)致河床甚至航道的變異，人為地改變了自然的航行條件，特別是枯水期，極易導(dǎo)致船舶擱淺事故發(fā)生。”一位專家表示。
根除非法采砂須標(biāo)本兼治、多管齊下
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，長(zhǎng)期以來非法采砂屢治不愈，除了暴利驅(qū)動(dòng)外，與執(zhí)法部門各管一段，缺乏有效執(zhí)法手段不無關(guān)聯(lián)。根治非法采砂宜從立法、執(zhí)法、規(guī)劃等角度入手，以全系統(tǒng)、無死角的方式讓無序采砂無處藏身。
首先，建議非法采砂入刑，大幅提高非法采砂違法成本。有基層執(zhí)法人員直言，造成長(zhǎng)江流域非法采砂屢禁不絕的重要原因是有關(guān)法律法規(guī)不健全，一些不法分子往往鉆法律空子，執(zhí)法部門受困于此，難有作為。
在近年來的采砂管理實(shí)踐中，通過司法部門以“非法采礦罪”或“危害公共安全罪”等罪名進(jìn)行處罰，取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)，但在具體操作過程中，存在取證難 等問題?！敖Y(jié)合當(dāng)前長(zhǎng)江干線水域治安防控體系建設(shè)，出臺(tái)一個(gè)專門的涉及長(zhǎng)江干線水域相關(guān)治安管理的司法解釋，完善對(duì)非法采砂行為的處罰依據(jù)，迫在眉睫?！?長(zhǎng)航公安局局長(zhǎng)朱俊說。
其次，完善支流、湖泊的采砂規(guī)劃，長(zhǎng)江流域采砂形成一盤棋格局。要從根本上釜底抽薪，必須盡快扭轉(zhuǎn)規(guī)劃滯后的局面。2011年10月，水利部批復(fù)了 《長(zhǎng)江中下游干流河道采砂規(guī)劃（2011-2015年）》，明確長(zhǎng)江中下游的可采區(qū)、可采時(shí)段及開采量等，為科學(xué)規(guī)范管理長(zhǎng)江采砂提供了有力的技術(shù)支撐。 但與此同時(shí)，長(zhǎng)江支流采砂還缺乏依法、科學(xué)、統(tǒng)一的規(guī)劃來進(jìn)行監(jiān)管，沒有細(xì)化到每個(gè)省、每一個(gè)江段、每一條支流，管理很難建立在科學(xué)的基礎(chǔ)之上。
九江市河道采砂管理局負(fù)責(zé)人認(rèn)為，打擊非法采砂必須全線聯(lián)動(dòng)、綜合執(zhí)法，你打我不打，就會(huì)造成劣幣驅(qū)逐良幣，永遠(yuǎn)禁絕不了。
第三，從完善合作機(jī)制、問責(zé)機(jī)制入手堵住管理漏洞，加強(qiáng)執(zhí)法力度。打擊非法采砂行為的主體機(jī)關(guān)是水行政主管部門，公安機(jī)關(guān)主要是對(duì)采砂活動(dòng)中引發(fā)的治 安和刑事案件進(jìn)行打擊處理，在工作實(shí)踐中易發(fā)生處理脫節(jié)的情況。九江市在打擊鄱陽湖和長(zhǎng)江非法采砂過程中，由市采砂局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，市公安水上分局牽頭，水 利、港口、九江海事、長(zhǎng)航公安、長(zhǎng)江海事等部門，抽調(diào)人員集中辦公、日夜值守、24小時(shí)巡查，有效凝聚了涉水涉砂執(zhí)法力量。變部門間踢皮球、相互推諉為部 門間充分協(xié)作、主動(dòng)作為，變單一的水上強(qiáng)制為水陸并舉、以陸為主、社會(huì)力量廣泛參與的綜合執(zhí)法格局。
九江市河道采砂管理局局長(zhǎng)羅百奚、九江海事局副局長(zhǎng)劉小平說，經(jīng)過多年實(shí)踐，這種管理模式大大提高了工作效率和執(zhí)法水平，取得了明顯成效。他們認(rèn)為，這種綜合治理模式具有可復(fù)制性，可廣泛應(yīng)用于長(zhǎng)江安全監(jiān)管的各個(gè)方面。
第四，嚴(yán)格落實(shí)問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)厲懲治采砂腐敗。多位基層執(zhí)法人員認(rèn)為，非法采砂屢禁不絕還是利益在作怪，是一些地方干部和黑惡勢(shì)力沆瀣一氣，充當(dāng)保護(hù)傘。打擊非法采砂必須與反腐敗結(jié)合起來，堅(jiān)決打掉其背后的保護(hù)傘。
多年的管理實(shí)踐表明，地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制落實(shí)得比較好的區(qū)域，采砂管理工作做得好，反之就容易出現(xiàn)非法采砂屢禁不止，采砂管理合作難的情況。
水利部副部長(zhǎng)矯勇表示，從嚴(yán)實(shí)施采砂管理問責(zé)制，進(jìn)一步落實(shí)長(zhǎng)江河道采砂管理地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制。對(duì)監(jiān)管不到位、導(dǎo)致河道違法采砂現(xiàn)象加重、影響防洪安全和航運(yùn)安全的要實(shí)行責(zé)任追究并嚴(yán)肅處理。
野蠻生長(zhǎng)的“黑碼頭”埋多重隱患
——長(zhǎng)江砂石采挖亂象調(diào)查（下篇）
河砂大肆被非法采挖，也催生出一批黑碼頭。這些黑碼頭沒有獲得國(guó)家相關(guān)部門的審批，甚至沒有躉船和裝卸吊機(jī)，卻在長(zhǎng)江岸線瘋狂生長(zhǎng)，充當(dāng)著河砂的集散地。它們不但與正規(guī)港口碼頭爭(zhēng)奪稀缺的空間資源，而且隨處布局，對(duì)航運(yùn)安全、生態(tài)環(huán)境等方面構(gòu)成極大威脅。
長(zhǎng)江一“黑碼頭”上，堆積著挖來的砂石
“黑碼頭”似牛皮癬一般侵蝕江岸
記者在長(zhǎng)江上游的李家沱長(zhǎng)江大橋至果園港江段看到，兩岸分布著一些設(shè)施簡(jiǎn)陋的碼頭，周邊的江岸被簡(jiǎn)單平整后用于堆放貨物。一些碼頭上，甚至沒有裝卸吊機(jī)，只有幾臺(tái)翻斗車在忙碌地轉(zhuǎn)運(yùn)貨物。
一位知情人士告訴記者，這些碼頭都是未經(jīng)審批的黑碼頭，多?？可笆?，偶爾也停靠其他船舶。從李家沱至果園港短短幾十公里江段，就有約10家黑碼頭。
在長(zhǎng)江中游，疑似黑碼頭也隨處可見。黃石長(zhǎng)江大橋、武漢二七長(zhǎng)江大橋兩側(cè)江岸堆積著大量砂石，岸邊?？恐鴰姿掖蟠笮⌒〉牟缮按?，砂堆一個(gè)連著一個(gè)，綿延足有兩三公里。裝卸高峰時(shí)段，機(jī)聲轟鳴、烏煙瘴氣。
長(zhǎng)江下游的江蘇境內(nèi)，黑碼頭也普遍存在。據(jù)南京市交通運(yùn)輸局港政處相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，雖然近幾年的長(zhǎng)江岸線整治中，南京長(zhǎng)江二橋和三橋之間的無證黃砂碼頭已被清理，但二橋下游和三橋上游的無證黃砂碼頭因市場(chǎng)有需求仍不斷滋生。
國(guó)有港口企業(yè)負(fù)責(zé)人楊武告訴記者，該港口所在的城市共有4座正規(guī)港口，而黑碼頭就達(dá)50個(gè)左右。“就像牛皮癬一樣侵蝕著長(zhǎng)江岸線資源，現(xiàn)在長(zhǎng)江再想找個(gè)地方修建正規(guī)碼頭，已經(jīng)非常困難了?！?
“黑碼頭”埋下多種安全隱患
“黑碼頭極大擾亂了水運(yùn)市場(chǎng)?！睏钗浣o記者算了筆賬，正規(guī)港口落地貨物行價(jià)是12元1噸，不落地的就是7元1噸，包含人工費(fèi)、電費(fèi)、吊車費(fèi)、租車費(fèi)、稅費(fèi)等，少于7元1噸操作就不賺錢，其中每噸貨約有1.5元稅費(fèi)上交國(guó)家。
“黑碼頭不但服務(wù)簡(jiǎn)單，而且貨物港口費(fèi)、營(yíng)業(yè)稅、增值稅等都可以偷逃，所以收費(fèi)要比正規(guī)碼頭每噸低1.5元，一些黑碼頭四五元1噸都能操作，這對(duì)正常的水運(yùn)市場(chǎng)是個(gè)巨大的沖擊。”楊武說。
此外，黑碼頭的裝卸安全也無法保證。有業(yè)內(nèi)人士透露，一些黑碼頭沒有正規(guī)裝卸設(shè)備，需要船舶自卸。有的裝卸設(shè)備簡(jiǎn)陋，操作極不規(guī)范，對(duì)系留纜繩承受力等關(guān)鍵安全指標(biāo)缺乏監(jiān)測(cè)手段，一旦發(fā)生裝卸事故，就會(huì)導(dǎo)致人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失等。
國(guó)家內(nèi)河航道整治工程技術(shù)研究中心副主任張緒進(jìn)表示，一些黑碼頭本身距離航道比較近，船舶作業(yè)，調(diào)頭、停靠等對(duì)過往船舶的安全造成了威脅。此外，黑碼頭還會(huì)污染空氣、產(chǎn)生粉塵等，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響。
長(zhǎng)江“牛皮癬”緣何久治不愈
近年來國(guó)家雖然加強(qiáng)了對(duì)岸線的管理力度，但始終無法根治黑碼頭。這背后究竟有著什么樣的原因？
黑碼頭存在具有客觀需求?！昂诖a頭主要供裝載砂石等價(jià)值比較低的船舶?？?，而走正規(guī)碼頭每噸要繳納高昂的費(fèi)用，不劃算。我們港口一年300萬噸的吞吐量，砂石只有10萬噸左右。”長(zhǎng)江上游一國(guó)有港口負(fù)責(zé)人表示。
背后存在利益輸送鏈?！耙粋€(gè)吞吐量幾十萬噸的黑碼頭，一年收益可達(dá)數(shù)百萬元，由于利潤(rùn)豐厚，吸引了有深厚背景的人員參與，這些人員又利用資源向有關(guān)部門輸送利益，從而形成復(fù)雜的利益共同體?！币恍└劭谪?fù)責(zé)人告訴記者。
“這些黑碼頭不是沒人管，而是有人管，但是這些人只管能夠帶來利益的?！边@位港口負(fù)責(zé)人說，由于一些管理部門不可能每天派人到那里監(jiān)督，不允許黑碼頭 生產(chǎn)，他們也照樣生產(chǎn)，干脆給對(duì)方發(fā)個(gè)許可證好了，這樣還能名正言順地收些錢。參與各方都有利益了，就更沒有辦法管了?！耙恍┖诖a頭并不是完全沒有許可， 而是獲得了某個(gè)部門的許可，但是總體手續(xù)不健全，這也不符合國(guó)家的規(guī)定?！?
繁瑣的行政審批程序?qū)е隆袄蠈?shí)人吃虧”。按照國(guó)家規(guī)定，建設(shè)碼頭一般需要經(jīng)過省政府乃至長(zhǎng)江水利委員會(huì)批準(zhǔn)，還要海事、航道和水利防洪等方面論證，在省級(jí)交通廳辦理長(zhǎng)江岸線許可證等程序，相關(guān)手續(xù)復(fù)雜、投入較高。有可能上個(gè)部門通過了，下個(gè)部門卻卡殼。
“修個(gè)碼頭誰都要管，發(fā)改委、交通、航道、水利、國(guó)土、規(guī)劃、漁政、環(huán)保、安監(jiān)、消防等，甚至連村里都要管，哪一關(guān)通不過，碼頭都建不起來。”長(zhǎng)江上游一家民營(yíng)港口公司負(fù)責(zé)人說：“我們2010年申請(qǐng)建設(shè)碼頭，到現(xiàn)在還沒有拿到可行性報(bào)告?！?
鏟除“黑碼頭”生存的土壤
專家認(rèn)為，對(duì)黑碼頭的治理，要充分認(rèn)識(shí)其存在的合理性，采取疏導(dǎo)結(jié)合的方法，予以分類治理；同時(shí)，要簡(jiǎn)化審批手續(xù)，為港口碼頭規(guī)范化創(chuàng)造條件；此外，對(duì)所有港口碼頭強(qiáng)化管理，通過信息技術(shù)手段完善監(jiān)管體系。
疏堵結(jié)合，分類治理。張緒進(jìn)建議，要根據(jù)航道安全、生態(tài)環(huán)境、岸線綜合開發(fā)等因素，對(duì)現(xiàn)有碼頭進(jìn)行評(píng)估，不符合建設(shè)條件的碼頭要堅(jiān)決打擊和鏟除，對(duì)符 合相應(yīng)條件的碼頭要進(jìn)行規(guī)范。打擊和鏟除黑碼頭，要中央和地方聯(lián)動(dòng)，水里和岸上聯(lián)動(dòng)，提高綜合執(zhí)法能力，彌補(bǔ)強(qiáng)制手段不足。同時(shí)，要建立追責(zé)機(jī)制，對(duì)黑碼 頭睜一只眼閉一只眼、接受黑碼頭利益輸送的部門和個(gè)人，紀(jì)檢部門應(yīng)及時(shí)介入，徹底斬?cái)啾澈罄骀湣?
簡(jiǎn)化審批，減輕負(fù)擔(dān)。一些港口碼頭負(fù)責(zé)人建議，目前的審批程序過于復(fù)雜，前期消耗精力過大，與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的需求不相適應(yīng)。建議改行政審批的“串聯(lián) 制”為“并聯(lián)制”，同時(shí)建立相關(guān)部門的會(huì)商制，以縮短審批流程，提高審批效率，減輕申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)。同時(shí)，鑒于砂石等廉價(jià)大宗貨物對(duì)碼頭裝卸低成本的特殊需 求，應(yīng)該以地級(jí)市為單位重新規(guī)劃砂石裝卸集中作業(yè)區(qū)，將分散的砂石碼頭“化零為整”，規(guī)范管理。
強(qiáng)化管理，升級(jí)信息。一些港航管理部門負(fù)責(zé)人表示，目前對(duì)港口碼頭的管理還比較落后，“人盯式”的傳統(tǒng)管理不但管理效率低下，而且容易滋生腐敗。建議 對(duì)港口碼頭進(jìn)行信息升級(jí)，通過建立視頻監(jiān)控系統(tǒng)、運(yùn)單憑據(jù)信息化等方式，與主管部門實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，通過信息手段強(qiáng)化安全管理，以“技防”手段遏制黑碼頭死灰復(fù) 燃。
