砂石，因采挖利益巨大，被稱為水中“軟黃金”。長江，自古以來就是盛產(chǎn)水中“軟黃金”之地。近年來，隨著各地城鎮(zhèn)化步伐加快，對砂石的需求更加旺 盛，雖國家相關(guān)部門要求長江采砂必須經(jīng)過嚴格審批，并且有數(shù)量限制，但大量無資質(zhì)的采砂船在利益驅(qū)動下駛?cè)腴L江，像“血吸蟲”一樣將江底的砂石吸走，然后 通過沒有合法營運資質(zhì)的“黑碼頭”轉(zhuǎn)運、銷售。采砂，正在以瘋狂的速度吞噬著長江河道及岸線資源，對航運安全以及生態(tài)環(huán)境進行著觸目驚心的破壞。
水中“軟黃金”瘋狂遭開采
——長江砂石采挖亂象調(diào)查（上篇）
粗大的吸砂鐵管鉆入江底，將滾滾江砂盡吸囊中。在長江干支流，成群結(jié)隊造型古怪的吸砂船“匍匐”水面開足馬力作業(yè)，隆隆機聲響徹云霄，黑煙泛起籠罩江 面……據(jù)統(tǒng)計，長江中下游8成以上的水上事故都與砂船有關(guān)。近年來，長江流域相關(guān)部門一再重拳出擊整治采砂，但由于采砂利潤豐厚、地方利益糾葛等原因，水 中“軟黃金”依舊被瘋狂采挖。
7月24日長江上游江段，兩艘采砂船停靠在江岸
采砂像“血吸蟲”一樣蠶食長江肌體
洞庭湖是非法采砂重地。7月底，半月談記者乘船沿洞庭航行，發(fā)現(xiàn)在洞庭湖主航道、湖洲中、蘆葦蕩里，采砂船隨處可見。洞庭湖出口處至洞庭湖大橋水道，儼然已成采砂業(yè)的集貿(mào)市場，有上百艘運砂船、挖砂船在這里進行交易。
當(dāng)?shù)睾降腊踩芾聿块T一位負責(zé)人告訴記者，僅湖南岳陽，在籍砂船有四五百條船，長期在岳陽作業(yè)的外地船只達數(shù)百條，總計約有千余條。這些船一起出動時，首尾相連，幾乎覆蓋了江面，場面非?！皦延^”。
在長江武漢江段，常年盤踞著數(shù)十艘挖砂船，經(jīng)常是夜間出動瘋狂采挖，不僅嚴重阻塞了長江航道，也威脅著橋梁安全。
一位船長告訴記者，長江武漢段長江二橋至二七長江大橋水域航運非常繁忙，對眾多過境的船只而言，與這里聚集的挖砂船相遇就像一場噩夢。
據(jù)了解，長江沿線一些地方挖砂船為了搶奪地盤多次發(fā)生砍殺事件，地方政府也不斷對相關(guān)水域進行重點整治，卻始終無法將這些“血吸蟲”清除掉。
在長江上游的李家沱江段，記者看到有采砂船正在岸邊作業(yè)，采出的砂石被堆放在江邊，形成一個個阻擋江流的小丘。岸邊一些居民反映，晚上河中偷偷挖砂產(chǎn)生的巨響讓人難以入睡。
日夜不息的采挖，使長江肌體不斷被蠶食。中科院水生生物研究所曹文宣院士團隊的一項調(diào)查研究表明，在過去10多年時間里，鄱陽湖采砂船數(shù)量一度高達450艘，一年的采砂量甚至達到鄱陽湖20年沉砂量，連續(xù)10年高強度的采砂使其200余年的沉砂量采挖殆盡。
非法采挖一晚可掙數(shù)萬元甚至幾十萬元
雖然相關(guān)部門強力打擊，但非法采砂仍然屢禁不止。一些航運部門負責(zé)人告訴記者，長江沿線非法采砂現(xiàn)象之所以盛行，背后的暴利是主要驅(qū)動力。
作為建筑行業(yè)必須的資源，河砂一直受到市場追捧。尤其是隨著多地紛紛禁采，河砂更是奇貨可居。
據(jù)調(diào)查，一艘不大的吸砂船，1小時可吸砂五六百噸甚至上千噸；被稱為“吸砂王”的大船，一晚上能采上萬噸，偷采一晚利潤可達數(shù)萬元乃至幾十萬元。
“一些地方政府為了維護高昂的資源出讓價，往往也對此予以默許，砂石資源就在光天化日之下被‘合法’偷采、偷運、偷銷?！币晃恢槿耸客嘎?。
有基層執(zhí)法人員直言，非法采砂背后往往潛藏腐敗，幾乎每艘非法采砂船都有一把看不見摸不著的保護傘。另外，非法采砂治理涉及水利、航務(wù)、海事、公安等多個部門，執(zhí)法難度較大，特別是一些邊界水域，往往成為安全管理和執(zhí)法的難點。
有時“幾百條船一起沖關(guān)”，安全隱患巨大
非法采挖砂石，讓一些人一夜暴富，卻給長江航行埋下安全隱患。據(jù)統(tǒng)計，僅在長江海事局轄區(qū)就有采砂、吸砂、運砂相關(guān)船舶近6000艘，其中非法改建砂船近500艘，每年長江海事轄區(qū)80%的事故都和砂石船相關(guān)。
“現(xiàn)在我們游船經(jīng)常晚點，由于很多游客已提前預(yù)訂了機票，所以意見很大。但是我們也沒有辦法，因為航行過程中，經(jīng)常有采砂船把航道堵上，因為采砂船的馬力小，在江里挪不動，只能等海事部門用拖船把其拖走。”長江上游一游船公司負責(zé)人說。
一些跑了幾十年船的船長談到采砂，也紛紛表示這是他們航行中最大的心病。他們告訴記者，大批采砂船堵在江里，他們在航道中不能拋錨，只能掉頭停船，但是在一些江段沒有掉頭的空間，就沒有辦法穩(wěn)住船。因此，碰撞擦剮事故時常發(fā)生，運氣不好的話還有可能發(fā)生大事故。
與這種采砂船擁堵江面造成的安全隱患不同，采砂對河道的影響更加可怕，也更加持久?！胺欠ú缮爸苯訉?dǎo)致河床甚至航道的變異，人為地改變了自然的航行條件，特別是枯水期，極易導(dǎo)致船舶擱淺事故發(fā)生?！币晃粚＜冶硎?。
根除非法采砂須標(biāo)本兼治、多管齊下
業(yè)內(nèi)人士認為，長期以來非法采砂屢治不愈，除了暴利驅(qū)動外，與執(zhí)法部門各管一段，缺乏有效執(zhí)法手段不無關(guān)聯(lián)。根治非法采砂宜從立法、執(zhí)法、規(guī)劃等角度入手，以全系統(tǒng)、無死角的方式讓無序采砂無處藏身。
首先，建議非法采砂入刑，大幅提高非法采砂違法成本。有基層執(zhí)法人員直言，造成長江流域非法采砂屢禁不絕的重要原因是有關(guān)法律法規(guī)不健全，一些不法分子往往鉆法律空子，執(zhí)法部門受困于此，難有作為。
在近年來的采砂管理實踐中，通過司法部門以“非法采礦罪”或“危害公共安全罪”等罪名進行處罰，取得了一些成功經(jīng)驗，但在具體操作過程中，存在取證難 等問題?！敖Y(jié)合當(dāng)前長江干線水域治安防控體系建設(shè)，出臺一個專門的涉及長江干線水域相關(guān)治安管理的司法解釋，完善對非法采砂行為的處罰依據(jù)，迫在眉睫?！?長航公安局局長朱俊說。
其次，完善支流、湖泊的采砂規(guī)劃，長江流域采砂形成一盤棋格局。要從根本上釜底抽薪，必須盡快扭轉(zhuǎn)規(guī)劃滯后的局面。2011年10月，水利部批復(fù)了 《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃（2011-2015年）》，明確長江中下游的可采區(qū)、可采時段及開采量等，為科學(xué)規(guī)范管理長江采砂提供了有力的技術(shù)支撐。 但與此同時，長江支流采砂還缺乏依法、科學(xué)、統(tǒng)一的規(guī)劃來進行監(jiān)管，沒有細化到每個省、每一個江段、每一條支流，管理很難建立在科學(xué)的基礎(chǔ)之上。
九江市河道采砂管理局負責(zé)人認為，打擊非法采砂必須全線聯(lián)動、綜合執(zhí)法，你打我不打，就會造成劣幣驅(qū)逐良幣，永遠禁絕不了。
第三，從完善合作機制、問責(zé)機制入手堵住管理漏洞，加強執(zhí)法力度。打擊非法采砂行為的主體機關(guān)是水行政主管部門，公安機關(guān)主要是對采砂活動中引發(fā)的治 安和刑事案件進行打擊處理，在工作實踐中易發(fā)生處理脫節(jié)的情況。九江市在打擊鄱陽湖和長江非法采砂過程中，由市采砂局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，市公安水上分局牽頭，水 利、港口、九江海事、長航公安、長江海事等部門，抽調(diào)人員集中辦公、日夜值守、24小時巡查，有效凝聚了涉水涉砂執(zhí)法力量。變部門間踢皮球、相互推諉為部 門間充分協(xié)作、主動作為，變單一的水上強制為水陸并舉、以陸為主、社會力量廣泛參與的綜合執(zhí)法格局。
九江市河道采砂管理局局長羅百奚、九江海事局副局長劉小平說，經(jīng)過多年實踐，這種管理模式大大提高了工作效率和執(zhí)法水平，取得了明顯成效。他們認為，這種綜合治理模式具有可復(fù)制性，可廣泛應(yīng)用于長江安全監(jiān)管的各個方面。
第四，嚴格落實問責(zé)機制，嚴厲懲治采砂腐敗。多位基層執(zhí)法人員認為，非法采砂屢禁不絕還是利益在作怪，是一些地方干部和黑惡勢力沆瀣一氣，充當(dāng)保護傘。打擊非法采砂必須與反腐敗結(jié)合起來，堅決打掉其背后的保護傘。
多年的管理實踐表明，地方行政首長負責(zé)制落實得比較好的區(qū)域，采砂管理工作做得好，反之就容易出現(xiàn)非法采砂屢禁不止，采砂管理合作難的情況。
水利部副部長矯勇表示，從嚴實施采砂管理問責(zé)制，進一步落實長江河道采砂管理地方行政首長負責(zé)制和責(zé)任追究制。對監(jiān)管不到位、導(dǎo)致河道違法采砂現(xiàn)象加重、影響防洪安全和航運安全的要實行責(zé)任追究并嚴肅處理。
野蠻生長的“黑碼頭”埋多重隱患
——長江砂石采挖亂象調(diào)查（下篇）
河砂大肆被非法采挖，也催生出一批黑碼頭。這些黑碼頭沒有獲得國家相關(guān)部門的審批，甚至沒有躉船和裝卸吊機，卻在長江岸線瘋狂生長，充當(dāng)著河砂的集散地。它們不但與正規(guī)港口碼頭爭奪稀缺的空間資源，而且隨處布局，對航運安全、生態(tài)環(huán)境等方面構(gòu)成極大威脅。
長江一“黑碼頭”上，堆積著挖來的砂石
“黑碼頭”似牛皮癬一般侵蝕江岸
記者在長江上游的李家沱長江大橋至果園港江段看到，兩岸分布著一些設(shè)施簡陋的碼頭，周邊的江岸被簡單平整后用于堆放貨物。一些碼頭上，甚至沒有裝卸吊機，只有幾臺翻斗車在忙碌地轉(zhuǎn)運貨物。
一位知情人士告訴記者，這些碼頭都是未經(jīng)審批的黑碼頭，多?？可笆埃紶栆餐？科渌?。從李家沱至果園港短短幾十公里江段，就有約10家黑碼頭。
在長江中游，疑似黑碼頭也隨處可見。黃石長江大橋、武漢二七長江大橋兩側(cè)江岸堆積著大量砂石，岸邊停靠著幾艘大大小小的采砂船，砂堆一個連著一個，綿延足有兩三公里。裝卸高峰時段，機聲轟鳴、烏煙瘴氣。
長江下游的江蘇境內(nèi)，黑碼頭也普遍存在。據(jù)南京市交通運輸局港政處相關(guān)負責(zé)人介紹，雖然近幾年的長江岸線整治中，南京長江二橋和三橋之間的無證黃砂碼頭已被清理，但二橋下游和三橋上游的無證黃砂碼頭因市場有需求仍不斷滋生。
國有港口企業(yè)負責(zé)人楊武告訴記者，該港口所在的城市共有4座正規(guī)港口，而黑碼頭就達50個左右?！熬拖衽Ｆぐ_一樣侵蝕著長江岸線資源，現(xiàn)在長江再想找個地方修建正規(guī)碼頭，已經(jīng)非常困難了?！?
“黑碼頭”埋下多種安全隱患
“黑碼頭極大擾亂了水運市場?！睏钗浣o記者算了筆賬，正規(guī)港口落地貨物行價是12元1噸，不落地的就是7元1噸，包含人工費、電費、吊車費、租車費、稅費等，少于7元1噸操作就不賺錢，其中每噸貨約有1.5元稅費上交國家。
“黑碼頭不但服務(wù)簡單，而且貨物港口費、營業(yè)稅、增值稅等都可以偷逃，所以收費要比正規(guī)碼頭每噸低1.5元，一些黑碼頭四五元1噸都能操作，這對正常的水運市場是個巨大的沖擊?！睏钗湔f。
此外，黑碼頭的裝卸安全也無法保證。有業(yè)內(nèi)人士透露，一些黑碼頭沒有正規(guī)裝卸設(shè)備，需要船舶自卸。有的裝卸設(shè)備簡陋，操作極不規(guī)范，對系留纜繩承受力等關(guān)鍵安全指標(biāo)缺乏監(jiān)測手段，一旦發(fā)生裝卸事故，就會導(dǎo)致人員傷亡、財產(chǎn)損失等。
國家內(nèi)河航道整治工程技術(shù)研究中心副主任張緒進表示，一些黑碼頭本身距離航道比較近，船舶作業(yè)，調(diào)頭、停靠等對過往船舶的安全造成了威脅。此外，黑碼頭還會污染空氣、產(chǎn)生粉塵等，對生態(tài)環(huán)境造成影響。
長江“牛皮癬”緣何久治不愈
近年來國家雖然加強了對岸線的管理力度，但始終無法根治黑碼頭。這背后究竟有著什么樣的原因？
黑碼頭存在具有客觀需求?！昂诖a頭主要供裝載砂石等價值比較低的船舶停靠，而走正規(guī)碼頭每噸要繳納高昂的費用，不劃算。我們港口一年300萬噸的吞吐量，砂石只有10萬噸左右?！遍L江上游一國有港口負責(zé)人表示。
背后存在利益輸送鏈?！耙粋€吞吐量幾十萬噸的黑碼頭，一年收益可達數(shù)百萬元，由于利潤豐厚，吸引了有深厚背景的人員參與，這些人員又利用資源向有關(guān)部門輸送利益，從而形成復(fù)雜的利益共同體?！币恍└劭谪撠?zé)人告訴記者。
“這些黑碼頭不是沒人管，而是有人管，但是這些人只管能夠帶來利益的?！边@位港口負責(zé)人說，由于一些管理部門不可能每天派人到那里監(jiān)督，不允許黑碼頭 生產(chǎn)，他們也照樣生產(chǎn)，干脆給對方發(fā)個許可證好了，這樣還能名正言順地收些錢。參與各方都有利益了，就更沒有辦法管了?！耙恍┖诖a頭并不是完全沒有許可， 而是獲得了某個部門的許可，但是總體手續(xù)不健全，這也不符合國家的規(guī)定?！?
繁瑣的行政審批程序?qū)е隆袄蠈嵢顺蕴潯薄０凑諊乙?guī)定，建設(shè)碼頭一般需要經(jīng)過省政府乃至長江水利委員會批準(zhǔn)，還要海事、航道和水利防洪等方面論證，在省級交通廳辦理長江岸線許可證等程序，相關(guān)手續(xù)復(fù)雜、投入較高。有可能上個部門通過了，下個部門卻卡殼。
“修個碼頭誰都要管，發(fā)改委、交通、航道、水利、國土、規(guī)劃、漁政、環(huán)保、安監(jiān)、消防等，甚至連村里都要管，哪一關(guān)通不過，碼頭都建不起來?！遍L江上游一家民營港口公司負責(zé)人說：“我們2010年申請建設(shè)碼頭，到現(xiàn)在還沒有拿到可行性報告。”
鏟除“黑碼頭”生存的土壤
專家認為，對黑碼頭的治理，要充分認識其存在的合理性，采取疏導(dǎo)結(jié)合的方法，予以分類治理；同時，要簡化審批手續(xù)，為港口碼頭規(guī)范化創(chuàng)造條件；此外，對所有港口碼頭強化管理，通過信息技術(shù)手段完善監(jiān)管體系。
疏堵結(jié)合，分類治理。張緒進建議，要根據(jù)航道安全、生態(tài)環(huán)境、岸線綜合開發(fā)等因素，對現(xiàn)有碼頭進行評估，不符合建設(shè)條件的碼頭要堅決打擊和鏟除，對符 合相應(yīng)條件的碼頭要進行規(guī)范。打擊和鏟除黑碼頭，要中央和地方聯(lián)動，水里和岸上聯(lián)動，提高綜合執(zhí)法能力，彌補強制手段不足。同時，要建立追責(zé)機制，對黑碼 頭睜一只眼閉一只眼、接受黑碼頭利益輸送的部門和個人，紀(jì)檢部門應(yīng)及時介入，徹底斬斷背后利益鏈。
簡化審批，減輕負擔(dān)。一些港口碼頭負責(zé)人建議，目前的審批程序過于復(fù)雜，前期消耗精力過大，與長江經(jīng)濟帶建設(shè)的需求不相適應(yīng)。建議改行政審批的“串聯(lián) 制”為“并聯(lián)制”，同時建立相關(guān)部門的會商制，以縮短審批流程，提高審批效率，減輕申請人負擔(dān)。同時，鑒于砂石等廉價大宗貨物對碼頭裝卸低成本的特殊需 求，應(yīng)該以地級市為單位重新規(guī)劃砂石裝卸集中作業(yè)區(qū)，將分散的砂石碼頭“化零為整”，規(guī)范管理。
強化管理，升級信息。一些港航管理部門負責(zé)人表示，目前對港口碼頭的管理還比較落后，“人盯式”的傳統(tǒng)管理不但管理效率低下，而且容易滋生腐敗。建議 對港口碼頭進行信息升級，通過建立視頻監(jiān)控系統(tǒng)、運單憑據(jù)信息化等方式，與主管部門實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，通過信息手段強化安全管理，以“技防”手段遏制黑碼頭死灰復(fù) 燃。
