7月24日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，此次會(huì)議的主要內(nèi)容之一就是“部署改革鐵路投融資體制，加快中西部和貧困地區(qū)鐵路建設(shè)”。
會(huì)議指出，要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、多元投資、市場(chǎng)運(yùn)作、政策配套的基本思路，推進(jìn)鐵路投融資體制改革，這是繼鐵路機(jī)構(gòu)改革、實(shí)現(xiàn)政企分開后的又一重大的改革措施。通過(guò)改革，將全面開放鐵路建設(shè)市場(chǎng)。
實(shí)際上，今年5月，有關(guān)部門就發(fā)布了《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，就鐵路投融資體制改革進(jìn)行部署，要求建立公益性運(yùn)輸補(bǔ)償制度、經(jīng)營(yíng)性鐵路合理定價(jià)機(jī)制，為社會(huì)資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域創(chuàng)造條件。
短短兩個(gè)月的時(shí)間里，國(guó)家兩次對(duì)未來(lái)鐵路發(fā)展的方向高調(diào)表態(tài)，不少專家認(rèn)為，這標(biāo)志著，鐵路投融資改革已經(jīng)迫在眉睫?！案母餂](méi)問(wèn)題，問(wèn)題是錢從哪里來(lái)？”國(guó)家發(fā)改委運(yùn)輸研究所資深研究員、原所長(zhǎng)董焰說(shuō)。
“中西部鐵路的建設(shè)應(yīng)該主要由國(guó)家投資，”中國(guó)工程院院士王夢(mèng)恕說(shuō)，未來(lái)的計(jì)劃是除了各省高鐵聯(lián)通外，各省會(huì)到北京也形成8小時(shí)到達(dá)圈，也就是說(shuō)西部作為鐵路網(wǎng)的部分也要修350公里時(shí)速高鐵，“一條線路兩三千億，西部至少還要國(guó)家投入四萬(wàn)億?！?
濟(jì)南鐵路局原副總經(jīng)濟(jì)師肖德貴指出，西部鐵路的修建要突出公益性，國(guó)家要在價(jià)格上、稅收上有所補(bǔ)貼，“鐵路應(yīng)該多修，但要掌握尺度，高鐵有沒(méi)有必要修那么多?！毙さ沦F并不贊同王夢(mèng)恕西部也要全部修建高鐵的說(shuō)法。
合資鐵路大多虧損
在肖德貴看來(lái)，過(guò)去幾年，高速鐵路基本集中在沿海及發(fā)達(dá)地區(qū)，所以中西部鐵路建設(shè)的速度就放緩了，畢竟發(fā)展高鐵，不僅要講資源、運(yùn)量，還要充分考慮地質(zhì)天氣因素。如果要發(fā)展西部鐵路，兩個(gè)問(wèn)題要解決，一是融資，二是誰(shuí)去修鐵路，因?yàn)楫?dāng)?shù)卣疀](méi)錢。
過(guò)去劉志軍擔(dān)任部長(zhǎng)時(shí)，分別和廣東、山東、江蘇等省都簽訂了鐵路發(fā)展協(xié)議，約定鐵道部和各個(gè)省共同發(fā)展地區(qū)鐵路。特別是最近幾年，各地方官員頻頻拜訪鐵道部，就是想請(qǐng)求鐵道部幫助地方發(fā)展鐵路。但有一點(diǎn)值得注意的是，往年關(guān)于地方官員拜訪鐵道部的新聞中，卻鮮有西部的省市。
這種狀況在今年更甚，4月份，剛上任的鐵總總經(jīng)理盛光祖就接待了江西省委書記強(qiáng)衛(wèi)以及省長(zhǎng)鹿心社一行，接著又接待了河南、山東、青海等省的書記以及省長(zhǎng)。7月18日，強(qiáng)衛(wèi)和鹿心社再次拜訪鐵總，正是這次拜訪，不僅推動(dòng)了蒙西至華中地區(qū)鐵路煤運(yùn)通道（以下簡(jiǎn)稱蒙西鐵路）的開工，還讓路過(guò)江西境內(nèi)一條大家期望已久的昌吉贛客運(yùn)專線進(jìn)入了立項(xiàng)待批階段?！拌F路總公司已同意近期出具立項(xiàng)意見(jiàn)，我省將爭(zhēng)取年內(nèi)完成可研工作?！苯魇“l(fā)改委有關(guān)人士稱。
肖德貴預(yù)計(jì)，未來(lái)西部建設(shè)鐵路的時(shí)候，可能更多的會(huì)是合資的形式，“有錢出錢，有地出地”。拿山東省的合資鐵路來(lái)說(shuō)，基本是由地方政府作為出資方委托山東投資公司來(lái)投資，“分紅很少，有點(diǎn)錢就還債”。
始建于上世紀(jì)90年代的合資鐵路，至今已經(jīng)有20多年的歷史。目前的現(xiàn)狀是，全國(guó)30多條合資鐵路，大部分處于虧損的境地，這不僅大大打擊了諸多股東的積極性，也讓準(zhǔn)備邁入鐵路建設(shè)行業(yè)的一些企業(yè)產(chǎn)生了猶豫。這些合資鐵路有地方政府參股，也有企業(yè)參股。
董焰也曾經(jīng)參加過(guò)原鐵道部搞的鐵路合資建設(shè)，但一直施行得不太好，因?yàn)檫@樣的合資鐵路，無(wú)論是從公眾利益、社會(huì)利益還是企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益來(lái)考慮，都有很大的差距，這就使得各方在合作過(guò)程中存在諸多的矛盾和問(wèn)題。
合資鐵路之所以虧損，固然和其包括最初的投資、應(yīng)償還利息以及運(yùn)營(yíng)資金等成本有關(guān)，但和運(yùn)量的分配卻有更直接的關(guān)系，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是，合資鐵路的虧損取決于運(yùn)量。肖德貴解釋，全路車流調(diào)整的時(shí)候，如果設(shè)計(jì)路過(guò)合資鐵路的車流多，那運(yùn)量就會(huì)多，反之，運(yùn)量就會(huì)少，甚至沒(méi)有，“運(yùn)量少，肯定會(huì)虧損。”
一般來(lái)說(shuō)，合資鐵路公司只有投資線路，上面的機(jī)車和客車并不屬于公司，如果沒(méi)有車流路過(guò)，那么公司也只能眼睜睜地看著自己的線路被閑置，“鐵路是聯(lián)動(dòng)機(jī)制，自己跑也不行?！毙さ沦F說(shuō)，之前的線路車流路過(guò)量是原鐵道部來(lái)分配的，所以合資鐵路公司想獨(dú)立發(fā)展很難。因此，而近幾年來(lái)，除了一些能源型企業(yè)出于自身業(yè)務(wù)需要之外，幾乎沒(méi)有新的社會(huì)資本再進(jìn)入鐵路，一些原先進(jìn)入鐵路的資本甚至紛紛退出。
雖然是合資鐵路，但沒(méi)有按照市場(chǎng)化運(yùn)作，公司的管理很不規(guī)范也是造成虧損的一個(gè)很重要的原因，“最初原鐵道部一家說(shuō)了算，所以股東積極性并不高?！毙さ沦F如是評(píng)價(jià)。公開資料顯示，很多合資鐵路的控股方是地方鐵路局，作為大股東，路局一般都以傳統(tǒng)方式管理公司，比如在領(lǐng)導(dǎo)干部的任免上，按照《公司法》規(guī)定，應(yīng)該通過(guò)這個(gè)公司董事會(huì)來(lái)決定，但實(shí)際上，這項(xiàng)工作根本不會(huì)通過(guò)公司董事會(huì)，而是路局自己說(shuō)了算，“結(jié)果就管死了?！?
16家企業(yè)投資數(shù)千億修鐵路
蒙西鐵路是典型的合資鐵路，與其他合資鐵路不同的是，蒙西鐵路從一開始就備受歡迎，這直接表現(xiàn)在，參與蒙西鐵路建設(shè)的投資企業(yè)高達(dá)16家之多?！按蠹叶颊J(rèn)為這條鐵路肯定會(huì)賺錢，所以都搶著投資?！敝袊?guó)工程院院士王夢(mèng)恕如是說(shuō)。
建設(shè)蒙西鐵路的構(gòu)想是董焰在幾年前率先提出的。彼時(shí)，董焰去湖北襄樊參加一個(gè)會(huì)議，在談到鐵路建設(shè)規(guī)劃時(shí)，他說(shuō)，襄樊應(yīng)該有這么一條鐵路，從內(nèi)蒙到襄樊，從襄樊到九江，再南下洞庭湖，再到洞庭湖南邊，“這是你們的生命線?！?
這個(gè)建議一說(shuō)出來(lái)，與會(huì)的襄樊市主要領(lǐng)導(dǎo)一下子就興奮了起來(lái)。之后，經(jīng)過(guò)初步商議，他們認(rèn)為這是一個(gè)可行性的建議，隨后就開始了各方面的積極工作，包括去游說(shuō)鐵道部和相關(guān)地區(qū)。雖然從提出至今，已經(jīng)過(guò)去了幾年的時(shí)候，但現(xiàn)在的蒙西鐵路建設(shè)已經(jīng)取得了階段性的進(jìn)展。
就在這個(gè)月中下旬，蒙西鐵路論證會(huì)舉行，這意味著，蒙西鐵路的修建又向前邁進(jìn)了一大步。按照有關(guān)規(guī)劃，這條經(jīng)過(guò)內(nèi)蒙古自治區(qū)、陜西、山西、河南、湖北、湖南、江西省，線路全長(zhǎng)1837公里的運(yùn)煤專線鐵路將于2013年內(nèi)正式開工。
根據(jù)發(fā)改委相關(guān)文件，蒙西至華中鐵路段預(yù)計(jì)投資估算將為1539.7億元,其中540億元將由蒙西華中鐵路公司的發(fā)起人（包括中國(guó)鐵投在內(nèi)的16家企業(yè)）以出資注入資本金的形式籌集。
除了中國(guó)鐵投占注冊(cè)資本20%，中國(guó)神華、中煤能源、國(guó)投交通公司、陜西煤業(yè)化工集團(tuán)有限責(zé)任公司、淮南礦業(yè)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司、伊泰煤炭分別占注冊(cè)資本的10%，剩余10%屬于一些占注冊(cè)資本很少的小型投資人。
2013年蒙西鐵路被列為國(guó)家的重點(diǎn)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)將分三段開始施工，它的建設(shè)方式是由地方政府、鐵路總公司、地方鐵路局和一些還有煤礦企業(yè)共同組建。如今投資已經(jīng)基本落實(shí)，三段鐵路會(huì)同時(shí)開工，“三段加起來(lái)，投資預(yù)計(jì)在三四千億吧?！币幻咏F總的人士預(yù)計(jì)。他說(shuō)，現(xiàn)在條件準(zhǔn)備充足了，就準(zhǔn)備組織班子，組織人手開始干，這已經(jīng)沒(méi)有什么大的問(wèn)題了。
除合資鐵路外，在今年批復(fù)建設(shè)的西武高鐵中，有關(guān)部門提出了一個(gè)全新的鐵路建設(shè)模式—沿線城市政府聯(lián)合組建股份公司。董焰認(rèn)為這是一種新的機(jī)制，他說(shuō)，從大的方面講，如果把鐵路一段段分割開來(lái)由某個(gè)公司來(lái)分別經(jīng)營(yíng)，這對(duì)鐵路的運(yùn)輸能力和組織能力都是不太有利的。但是反過(guò)來(lái)，鐵總由于資金缺乏，通過(guò)分割鐵路的方式來(lái)吸引當(dāng)?shù)氐年P(guān)注和訴求，共同出資建設(shè)鐵路，這是有利的一面。
“現(xiàn)在的矛盾，主要是建設(shè)資金的需求和最后充分發(fā)揮鐵路運(yùn)力之間的矛盾。”不過(guò)董焰傾向于先建成鐵路，然后各方在共同努力來(lái)協(xié)調(diào)發(fā)展?！霸趺从欣阼F路的發(fā)展，就怎么調(diào)整?！倍嬲f(shuō)，如果組建獨(dú)立的公司運(yùn)營(yíng)對(duì)發(fā)展好，那就還是獨(dú)立的公司。如果為了和大鐵路聯(lián)網(wǎng)，共同的組織運(yùn)輸，統(tǒng)一的管理與運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，那就統(tǒng)一的管理。
“盈利性的鐵路由鐵總自己想辦法，公益性的，戰(zhàn)略性的鐵路由國(guó)家投資，鐵總對(duì)其承擔(dān)監(jiān)管職能?！编u平座說(shuō)。
鐵路發(fā)展基金之爭(zhēng)
作為鐵路投融資體制改革的一大亮點(diǎn)，醞釀中的鐵路發(fā)展基金預(yù)計(jì)今年內(nèi)有望推出。按照鐵總的設(shè)計(jì)，即將推出的鐵路發(fā)展基金，將以200億元的中央預(yù)算內(nèi)資金、450億元的鐵路建設(shè)基金，再加上前述從交通運(yùn)輸部劃撥鐵路的約150億元車購(gòu)稅為主體，初期爭(zhēng)取吸收到200億元的社會(huì)資本，形成約1000億元的融資量。
關(guān)于鐵路發(fā)展基金的設(shè)立和發(fā)展，董焰表示懷疑，他認(rèn)為該基金的“可持續(xù)性發(fā)展”可能不會(huì)太好，“就是我拿錢要用在我身上，不能我拿錢，你來(lái)用在我不知道的地方。這也是一個(gè)大的問(wèn)題。我拿錢用在我身上我還愿意點(diǎn)，用在別人身上，我肯定不愿意?！?
事實(shí)上，早在2012年5月，國(guó)家發(fā)改委就如何吸引社會(huì)資本進(jìn)入鐵路融資方面出臺(tái)了《鐵道部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》。同年8月，國(guó)家發(fā)改委又立項(xiàng)社會(huì)資本進(jìn)入交通運(yùn)輸領(lǐng)域的課題。
同一年，財(cái)政部還會(huì)同了有關(guān)部門著手修訂了鐵路建設(shè)基金征收使用管理辦法，試圖實(shí)現(xiàn)鐵路建設(shè)基金的“擴(kuò)容”；與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委也研究了城際鐵路、軌道交通項(xiàng)目等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目發(fā)行私募債券的可操作性。
但對(duì)于有著數(shù)萬(wàn)億貸款的鐵總來(lái)說(shuō)，肖德貴認(rèn)為鐵路發(fā)展基金籌集的上百億甚至幾百億根本沒(méi)什么作用，連利息都不夠還，“杯水車薪”。
鐵路融資的一個(gè)很重要的渠道就是投資主體要多元化，比如組建股份有限公司，有資本金的，可以直接投入基本金參股，地方政府沒(méi)有資本金，就用土地來(lái)參股。這是說(shuō)，在修建鐵路的時(shí)候，拆遷費(fèi)用也是被計(jì)算在成本之內(nèi)的，但這筆錢最初的時(shí)候是由各地方政府先行墊付，等鐵路全部修好以后，按照資金比例，轉(zhuǎn)成股份。此前修建鐵路的時(shí)候，原鐵道部都要占到50%以上的股權(quán)，“要控股”。肖德貴說(shuō)，此外，上市、發(fā)行股票、發(fā)行債券也是融資主要的方式。
中國(guó)人民銀行研究局研究員鄒平座則對(duì)時(shí)代周報(bào)明確表示，鐵總是一個(gè)央企，所以其要繼承從鐵道部轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)政策性的公共物品的管理職能。他說(shuō)，很多戰(zhàn)略性投資，公共物品的投資，中長(zhǎng)期發(fā)展的投資，都應(yīng)該由政策性金融以及通過(guò)中央的財(cái)政來(lái)解決?！斑@個(gè)部分利息應(yīng)該由政府來(lái)支出?！?
關(guān)于下放地方鐵路的經(jīng)營(yíng)，董焰說(shuō)，地方鐵路的經(jīng)營(yíng)權(quán)受到鐵路運(yùn)輸?shù)奶厥庑灾萍s，必須要聯(lián)網(wǎng)運(yùn)輸，“地方鐵路的經(jīng)營(yíng)權(quán)是否下方不重要，重要的是怎么樣用一種市場(chǎng)化的機(jī)制來(lái)共同運(yùn)輸和管理。
肖德貴覺(jué)得對(duì)于地方鐵路來(lái)說(shuō)，不僅要有配套的政策，還有寬松的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，無(wú)論是價(jià)格，還是稅收，都按市場(chǎng)化運(yùn)作。“可以考慮實(shí)行地區(qū)運(yùn)價(jià)，不一定要國(guó)家發(fā)改委來(lái)審批價(jià)格，跨省的鐵路由國(guó)家發(fā)改委批，省內(nèi)的鐵路完全可以由地方政府自行來(lái)確定價(jià)格?！?
鐵總“未來(lái)的生意”
1992年，原鐵道部就認(rèn)為中國(guó)鐵路的投資不能由鐵道部單一投資，那時(shí)候一個(gè)普遍的觀點(diǎn)就是，單一投資的模式會(huì)制約鐵路發(fā)展。當(dāng)時(shí)提出的是要確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，其中一個(gè)重要模式就是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。1995年，原鐵道部給鐵路部門的研究專家們布置了一個(gè)課題—如何建立現(xiàn)代企業(yè)制度，其核心問(wèn)題就是公司制。比如鐵路怎么走向市場(chǎng)、鐵路改制的總體方案等。
不僅如此，當(dāng)時(shí)的鐵道部還提出要投資主體多元化，想吸引地方政府來(lái)投資鐵路。劉志軍擔(dān)任鐵道部部長(zhǎng)的時(shí)候，曾經(jīng)把全國(guó)各個(gè)省都走了一遍，并和內(nèi)蒙古、湖北、廣西、江蘇、浙江等地方政府都簽訂了鐵路建設(shè)的戰(zhàn)略合作協(xié)議。也就是從劉志軍時(shí)代起，全國(guó)鐵路進(jìn)入了高速發(fā)展的時(shí)期，同時(shí)也進(jìn)入了高度集權(quán)的時(shí)期。
2011年3月，盛光祖出任鐵道部部長(zhǎng)。當(dāng)年5月，盛光祖再次提出鐵路要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，并明確表示鐵路發(fā)展要由單一經(jīng)營(yíng)向多元化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。無(wú)數(shù)歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，任何一個(gè)企業(yè)的發(fā)展只有依靠自身優(yōu)勢(shì)且多元化發(fā)展，才能讓企業(yè)越來(lái)越壯大。肖德貴的研究是，鐵路要依靠運(yùn)輸優(yōu)勢(shì)去發(fā)展產(chǎn)業(yè)，他舉例說(shuō)，比如發(fā)展旅游，讓旅客到鐵路的商鋪買東西，吃鐵路的飯店，住鐵路的酒店，坐鐵路的火車，所有的一切都圍繞旅客，形成吃住行游購(gòu)一條龍服務(wù)。
肖德貴設(shè)想的鐵總未來(lái)很美好，他說(shuō)，未來(lái)鐵總可以搞房地產(chǎn)，也可以搞專用線服務(wù)，鐵總有線路和設(shè)備優(yōu)勢(shì)，可以為地方企業(yè)和政府提供專業(yè)的服務(wù)，“不是靠單一的運(yùn)輸模式，而是多元化模式?！毙さ沦F說(shuō)，高鐵晚上不跑車，就可以開展點(diǎn)到點(diǎn)的快遞業(yè)務(wù)，比如專門開一列車快遞列車，“這比公路運(yùn)輸要快很多?！?
鄒平座表示，鐵路的市場(chǎng)融資就是這樣。先要把市場(chǎng)做起來(lái)，才能使資本市場(chǎng)有充足的資金流轉(zhuǎn)。鄒平座說(shuō)，這是市場(chǎng)化的方向，是不可動(dòng)搖的，當(dāng)然政府和市場(chǎng)的關(guān)系也要明確，如果把鐵總拖垮，那最后什么都建不成，“未來(lái)鐵路的價(jià)格，要逐步放開，保持適當(dāng)?shù)挠剑c國(guó)際接軌。”
