盡管新一屆國務(wù)院已經(jīng)將“下放、取消投資審批權(quán)限”作為執(zhí)政承諾向社會(huì)公示，但事關(guān)國家發(fā)改委放權(quán)的《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄》（下稱《目錄》）在歷經(jīng)將近5年的修訂之后，至今尚未出臺(tái)。
目前，國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司正就此項(xiàng)工作緊張協(xié)調(diào)，而在“下放、取消”投資審批權(quán)的大背景下，鋼鐵、水泥、電解鋁等“兩高一資”產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)的投資審批權(quán)限并不在下放之列。而高新產(chǎn)業(yè)投資審批權(quán)將下放至地方政府，并最終逐步實(shí)現(xiàn)由企業(yè)自主決策。
實(shí)際上，從2009年國務(wù)院決定修訂《目錄》開始，向“市場(chǎng)放權(quán)”的思路就已經(jīng)漸趨明朗。然而，由于4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的出現(xiàn)，原有的《目錄》修訂和向市場(chǎng)放權(quán)的步驟被打亂。而伴隨新一輪行政體制改革，大幅減少和下放行政審批事項(xiàng)，真正向市場(chǎng)放權(quán)，將成為政府職能轉(zhuǎn)變的突破口。
分類放權(quán)
“鋼鐵、水泥等涉及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的行業(yè)，核準(zhǔn)權(quán)可能不會(huì)下放，而高新技術(shù)行業(yè)可以下放到地方，甚至企業(yè)直接備案即可?！敝袊顿Y協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、國家發(fā)改委投資研究所原所長(zhǎng)張漢亞在接受記者采訪時(shí)表示。此時(shí)，事關(guān)如何放權(quán)的《目錄》正在緊張修訂當(dāng)中。
記者了解到，《目錄》的修訂工作由國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司牽頭進(jìn)行。張漢亞向記者表示，他并不清楚新的《目錄》將在何時(shí)下發(fā)。目前，中央地方各級(jí)政府執(zhí)行的是2004年由國家發(fā)改委制定的《目錄》。
3月18日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開新一屆國務(wù)院第一次常務(wù)會(huì)議，研究加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)是抓緊把政府職能轉(zhuǎn)變的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。會(huì)議提出，今年各部門要按季度列出工作時(shí)間表，扎實(shí)推進(jìn)改革。其中，減少和下放一批投資審批事項(xiàng)，發(fā)布新修訂的《目錄》。
“由國家發(fā)改委審批的，下放到各省，各省再將需要核準(zhǔn)的項(xiàng)目改為備案，這是以后發(fā)展的趨勢(shì)。”張漢亞認(rèn)為，“未來投資審批的發(fā)展方向，是更多地依靠法制手段而不是審批制度?！?
截至2009年，《目錄》中，需由政府審批的投資項(xiàng)目約占20%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家7.5%的一般水平。
國務(wù)院總理李克強(qiáng)在十二屆全國人大閉幕后會(huì)見中外記者時(shí)表示，國務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)還有1700多項(xiàng)，本屆政府下決心要再削減三分之一以上?！罢f白了，就是市場(chǎng)能辦的，多放給市場(chǎng)。社會(huì)可以做好的，就交給社會(huì)。政府管住、管好它應(yīng)該管的事?！崩羁藦?qiáng)說。
國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任牛犁表示，投資審批權(quán)減少和下放，不會(huì)一步到位，而是一步步放，逐步讓市場(chǎng)發(fā)揮作用。“下放投資審批權(quán)，這是改革投資體制的需要，是協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系?！?
5年修訂難出臺(tái)
“實(shí)際上，《目錄》從2004年發(fā)布之后就提出要改，但直到現(xiàn)在還沒有發(fā)布新的《目錄》。”張漢亞向記者表示。2004年7月25日，經(jīng)過多年醞釀、幾易其稿的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（下稱《決定》）正式發(fā)布，其中核心是改革項(xiàng)目審批制度，確立了企業(yè)投資的主體地位?！稕Q定》明確，對(duì)于企業(yè)投資，不使用政府投資的，一律不再實(shí)行審批制，但將區(qū)別情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制；使用政府投資的，仍將審批。
《目錄》就是作為《決定》附件同時(shí)發(fā)布的，《目錄》明確實(shí)行核準(zhǔn)制的投資項(xiàng)目范圍，劃分各項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)權(quán)限，即包括農(nóng)林水利、能源、交通、電信產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)、外商投資等在內(nèi)的十三個(gè)領(lǐng)域，按不同規(guī)模，分別由國務(wù)院投資主管部門和地方投資主管部門“核準(zhǔn)”。
《決定》當(dāng)時(shí)被視為我國投資體制改革的破題之舉，兩個(gè)月后，《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》出臺(tái)。
但實(shí)行核準(zhǔn)制的投資項(xiàng)目范圍并不是一成不變的，企業(yè)的投資主體地位，還須與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變緊密結(jié)合。國家發(fā)改委投資研究所副所長(zhǎng)汪文祥告訴記者，根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況和宏觀調(diào)控，《目錄》原則上需要適時(shí)調(diào)整修訂，但需要報(bào)國務(wù)院審批。
“2010年經(jīng)濟(jì)過熱，投資審批權(quán)不僅沒放，還加重審批，《目錄》的修訂只能往后推。目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)，發(fā)布新的《目錄》、減少和下放一批投資審批事項(xiàng)時(shí)機(jī)成熟。”張漢亞說。
據(jù)記者了解，國家發(fā)改委曾多次修訂《目錄》，可謂“一波三折”。
2007年12月，時(shí)任國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司副巡視員羅國三在一次接受媒體專訪時(shí)曾表示，已就《目錄》提出了修訂建議，擬對(duì)“兩高一資”項(xiàng)目的管理方式從備案改為核準(zhǔn)，報(bào)請(qǐng)國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。
而彼時(shí)的投資形勢(shì)是，當(dāng)年前11個(gè)月我國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)26.8%，投資在高位運(yùn)行；一些高耗能、高排放行業(yè)投資增長(zhǎng)過快；新開工項(xiàng)目增加過多，違法違規(guī)建設(shè)情況仍較嚴(yán)重，有相當(dāng)一部分項(xiàng)目在環(huán)評(píng)、用地、項(xiàng)目審核方面存在問題。
這也意味著，當(dāng)年及此后很長(zhǎng)一段時(shí)期，我國都面臨著十分艱巨的控制投資過快增長(zhǎng)的任務(wù)。而修訂《目錄》，無疑成為控制投資膨脹的有效舉措之一。
但這一修訂動(dòng)作并未有下文。
4萬億阻礙“政府放權(quán)”
直到2008年，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，及時(shí)修訂調(diào)整《目錄》，大幅提高國家核準(zhǔn)項(xiàng)目的規(guī)模（限額）標(biāo)準(zhǔn)，縮小投資審核范圍，下放投資審核權(quán)限被寫進(jìn)國家發(fā)改委的“三定”方案中。
按照“三定”方案，《目錄》的修訂建議需由國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司提出，原則上每?jī)赡晷抻喴淮巍?BR>
記者從國家發(fā)改委了解到，2009年，國家發(fā)改委再次提出《目錄》的修訂建議，并于當(dāng)年4月底上報(bào)國務(wù)院。按照修訂建議，國家發(fā)改委的核準(zhǔn)事項(xiàng)大幅縮減，下降約60%，地方和部門的核準(zhǔn)權(quán)限擴(kuò)大。
據(jù)媒體報(bào)道，2009年修訂建議還把部分投資權(quán)“平移”給國務(wù)院其他五部門。不過和2007年類似，此修訂建議直到2011年，仍然處于“待批”狀態(tài)。張漢亞告訴記者，某一部委向國務(wù)院上報(bào)文件，需要向其他部委征求意見，若有不同意見，文件暫時(shí)就不能出臺(tái)。
“《目錄》一直在修訂，但一直未公開，說明修訂工作實(shí)際上也是部門之間、中央和地方之間艱苦的談判、協(xié)商、責(zé)權(quán)分配的過程。如果涉及部門間的職責(zé)分配問題，僵持不下就可能被擱置。而在與地方協(xié)調(diào)上，也可能被認(rèn)為發(fā)改委收權(quán)較多?！睆垵h亞分析說。
而事實(shí)上，左右《目錄》只“修訂”不“公布”更重要的原因，恐怕是近幾年國內(nèi)不斷變化的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境。2008年底，為擴(kuò)大內(nèi)需，中央提出實(shí)施總額4萬億元的兩年投資計(jì)劃，緊接著又實(shí)施了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃。
4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，使得2009年、2010年的GDP增速分別達(dá)到9.1%、10.4%，不過經(jīng)濟(jì)過熱問題也同時(shí)出現(xiàn)，在地方的投資中，鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過剩的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)盲目擴(kuò)張，風(fēng)電設(shè)備、多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)問題顯現(xiàn)。
此后，收緊審批權(quán)隨之而來。2010年6月18日，國家發(fā)改委發(fā)出通知，稱在國家出臺(tái)明確的產(chǎn)業(yè)政策之前，煤制天然氣及配套項(xiàng)目由國家發(fā)展改革委統(tǒng)一核準(zhǔn)。各級(jí)地方政府不得擅自核準(zhǔn)或備案煤制天然氣項(xiàng)目。而此前，部分項(xiàng)目在各地自治區(qū)和省級(jí)發(fā)改委備案后即開工建設(shè)。
而2011年，國家能源局對(duì)風(fēng)電行業(yè)開始回收地方審批權(quán)，要求各省核準(zhǔn)風(fēng)電項(xiàng)目前須先向國家能源局上報(bào)核準(zhǔn)計(jì)劃。不過風(fēng)電、煤制天然氣收權(quán)的同時(shí)，部分領(lǐng)域的投資也放權(quán)，比如境外投資。2011年，國家發(fā)改委發(fā)文，稱中方投資額3億美元及以上的資源開發(fā)類、中方投資額1億美元及以上的非資源開發(fā)類境外投資項(xiàng)目，由國家發(fā)改委核準(zhǔn)。而此前，這兩個(gè)數(shù)字分別為3000萬美元和1000萬美元。
記者注意到，近幾年，諸多與投資審批權(quán)相關(guān)的修訂，均以部門文件形式發(fā)布，但并未修訂到《目錄》本身。
目前，國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司正就此項(xiàng)工作緊張協(xié)調(diào)，而在“下放、取消”投資審批權(quán)的大背景下，鋼鐵、水泥、電解鋁等“兩高一資”產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)的投資審批權(quán)限并不在下放之列。而高新產(chǎn)業(yè)投資審批權(quán)將下放至地方政府，并最終逐步實(shí)現(xiàn)由企業(yè)自主決策。
實(shí)際上，從2009年國務(wù)院決定修訂《目錄》開始，向“市場(chǎng)放權(quán)”的思路就已經(jīng)漸趨明朗。然而，由于4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的出現(xiàn)，原有的《目錄》修訂和向市場(chǎng)放權(quán)的步驟被打亂。而伴隨新一輪行政體制改革，大幅減少和下放行政審批事項(xiàng)，真正向市場(chǎng)放權(quán)，將成為政府職能轉(zhuǎn)變的突破口。
分類放權(quán)
“鋼鐵、水泥等涉及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的行業(yè)，核準(zhǔn)權(quán)可能不會(huì)下放，而高新技術(shù)行業(yè)可以下放到地方，甚至企業(yè)直接備案即可?！敝袊顿Y協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、國家發(fā)改委投資研究所原所長(zhǎng)張漢亞在接受記者采訪時(shí)表示。此時(shí)，事關(guān)如何放權(quán)的《目錄》正在緊張修訂當(dāng)中。
記者了解到，《目錄》的修訂工作由國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司牽頭進(jìn)行。張漢亞向記者表示，他并不清楚新的《目錄》將在何時(shí)下發(fā)。目前，中央地方各級(jí)政府執(zhí)行的是2004年由國家發(fā)改委制定的《目錄》。
3月18日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開新一屆國務(wù)院第一次常務(wù)會(huì)議，研究加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)是抓緊把政府職能轉(zhuǎn)變的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。會(huì)議提出，今年各部門要按季度列出工作時(shí)間表，扎實(shí)推進(jìn)改革。其中，減少和下放一批投資審批事項(xiàng)，發(fā)布新修訂的《目錄》。
“由國家發(fā)改委審批的，下放到各省，各省再將需要核準(zhǔn)的項(xiàng)目改為備案，這是以后發(fā)展的趨勢(shì)。”張漢亞認(rèn)為，“未來投資審批的發(fā)展方向，是更多地依靠法制手段而不是審批制度?！?
截至2009年，《目錄》中，需由政府審批的投資項(xiàng)目約占20%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家7.5%的一般水平。
國務(wù)院總理李克強(qiáng)在十二屆全國人大閉幕后會(huì)見中外記者時(shí)表示，國務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)還有1700多項(xiàng)，本屆政府下決心要再削減三分之一以上?！罢f白了，就是市場(chǎng)能辦的，多放給市場(chǎng)。社會(huì)可以做好的，就交給社會(huì)。政府管住、管好它應(yīng)該管的事?！崩羁藦?qiáng)說。
國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任牛犁表示，投資審批權(quán)減少和下放，不會(huì)一步到位，而是一步步放，逐步讓市場(chǎng)發(fā)揮作用。“下放投資審批權(quán)，這是改革投資體制的需要，是協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系?！?
5年修訂難出臺(tái)
“實(shí)際上，《目錄》從2004年發(fā)布之后就提出要改，但直到現(xiàn)在還沒有發(fā)布新的《目錄》。”張漢亞向記者表示。2004年7月25日，經(jīng)過多年醞釀、幾易其稿的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（下稱《決定》）正式發(fā)布，其中核心是改革項(xiàng)目審批制度，確立了企業(yè)投資的主體地位?！稕Q定》明確，對(duì)于企業(yè)投資，不使用政府投資的，一律不再實(shí)行審批制，但將區(qū)別情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制；使用政府投資的，仍將審批。
《目錄》就是作為《決定》附件同時(shí)發(fā)布的，《目錄》明確實(shí)行核準(zhǔn)制的投資項(xiàng)目范圍，劃分各項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)權(quán)限，即包括農(nóng)林水利、能源、交通、電信產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)、外商投資等在內(nèi)的十三個(gè)領(lǐng)域，按不同規(guī)模，分別由國務(wù)院投資主管部門和地方投資主管部門“核準(zhǔn)”。
《決定》當(dāng)時(shí)被視為我國投資體制改革的破題之舉，兩個(gè)月后，《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》出臺(tái)。
但實(shí)行核準(zhǔn)制的投資項(xiàng)目范圍并不是一成不變的，企業(yè)的投資主體地位，還須與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變緊密結(jié)合。國家發(fā)改委投資研究所副所長(zhǎng)汪文祥告訴記者，根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況和宏觀調(diào)控，《目錄》原則上需要適時(shí)調(diào)整修訂，但需要報(bào)國務(wù)院審批。
“2010年經(jīng)濟(jì)過熱，投資審批權(quán)不僅沒放，還加重審批，《目錄》的修訂只能往后推。目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)，發(fā)布新的《目錄》、減少和下放一批投資審批事項(xiàng)時(shí)機(jī)成熟。”張漢亞說。
據(jù)記者了解，國家發(fā)改委曾多次修訂《目錄》，可謂“一波三折”。
2007年12月，時(shí)任國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司副巡視員羅國三在一次接受媒體專訪時(shí)曾表示，已就《目錄》提出了修訂建議，擬對(duì)“兩高一資”項(xiàng)目的管理方式從備案改為核準(zhǔn)，報(bào)請(qǐng)國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。
而彼時(shí)的投資形勢(shì)是，當(dāng)年前11個(gè)月我國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)26.8%，投資在高位運(yùn)行；一些高耗能、高排放行業(yè)投資增長(zhǎng)過快；新開工項(xiàng)目增加過多，違法違規(guī)建設(shè)情況仍較嚴(yán)重，有相當(dāng)一部分項(xiàng)目在環(huán)評(píng)、用地、項(xiàng)目審核方面存在問題。
這也意味著，當(dāng)年及此后很長(zhǎng)一段時(shí)期，我國都面臨著十分艱巨的控制投資過快增長(zhǎng)的任務(wù)。而修訂《目錄》，無疑成為控制投資膨脹的有效舉措之一。
但這一修訂動(dòng)作并未有下文。
4萬億阻礙“政府放權(quán)”
直到2008年，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，及時(shí)修訂調(diào)整《目錄》，大幅提高國家核準(zhǔn)項(xiàng)目的規(guī)模（限額）標(biāo)準(zhǔn)，縮小投資審核范圍，下放投資審核權(quán)限被寫進(jìn)國家發(fā)改委的“三定”方案中。
按照“三定”方案，《目錄》的修訂建議需由國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司提出，原則上每?jī)赡晷抻喴淮巍?BR>
記者從國家發(fā)改委了解到，2009年，國家發(fā)改委再次提出《目錄》的修訂建議，并于當(dāng)年4月底上報(bào)國務(wù)院。按照修訂建議，國家發(fā)改委的核準(zhǔn)事項(xiàng)大幅縮減，下降約60%，地方和部門的核準(zhǔn)權(quán)限擴(kuò)大。
據(jù)媒體報(bào)道，2009年修訂建議還把部分投資權(quán)“平移”給國務(wù)院其他五部門。不過和2007年類似，此修訂建議直到2011年，仍然處于“待批”狀態(tài)。張漢亞告訴記者，某一部委向國務(wù)院上報(bào)文件，需要向其他部委征求意見，若有不同意見，文件暫時(shí)就不能出臺(tái)。
“《目錄》一直在修訂，但一直未公開，說明修訂工作實(shí)際上也是部門之間、中央和地方之間艱苦的談判、協(xié)商、責(zé)權(quán)分配的過程。如果涉及部門間的職責(zé)分配問題，僵持不下就可能被擱置。而在與地方協(xié)調(diào)上，也可能被認(rèn)為發(fā)改委收權(quán)較多?！睆垵h亞分析說。
而事實(shí)上，左右《目錄》只“修訂”不“公布”更重要的原因，恐怕是近幾年國內(nèi)不斷變化的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境。2008年底，為擴(kuò)大內(nèi)需，中央提出實(shí)施總額4萬億元的兩年投資計(jì)劃，緊接著又實(shí)施了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃。
4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，使得2009年、2010年的GDP增速分別達(dá)到9.1%、10.4%，不過經(jīng)濟(jì)過熱問題也同時(shí)出現(xiàn)，在地方的投資中，鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過剩的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)盲目擴(kuò)張，風(fēng)電設(shè)備、多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)問題顯現(xiàn)。
此后，收緊審批權(quán)隨之而來。2010年6月18日，國家發(fā)改委發(fā)出通知，稱在國家出臺(tái)明確的產(chǎn)業(yè)政策之前，煤制天然氣及配套項(xiàng)目由國家發(fā)展改革委統(tǒng)一核準(zhǔn)。各級(jí)地方政府不得擅自核準(zhǔn)或備案煤制天然氣項(xiàng)目。而此前，部分項(xiàng)目在各地自治區(qū)和省級(jí)發(fā)改委備案后即開工建設(shè)。
而2011年，國家能源局對(duì)風(fēng)電行業(yè)開始回收地方審批權(quán)，要求各省核準(zhǔn)風(fēng)電項(xiàng)目前須先向國家能源局上報(bào)核準(zhǔn)計(jì)劃。不過風(fēng)電、煤制天然氣收權(quán)的同時(shí)，部分領(lǐng)域的投資也放權(quán)，比如境外投資。2011年，國家發(fā)改委發(fā)文，稱中方投資額3億美元及以上的資源開發(fā)類、中方投資額1億美元及以上的非資源開發(fā)類境外投資項(xiàng)目，由國家發(fā)改委核準(zhǔn)。而此前，這兩個(gè)數(shù)字分別為3000萬美元和1000萬美元。
記者注意到，近幾年，諸多與投資審批權(quán)相關(guān)的修訂，均以部門文件形式發(fā)布，但并未修訂到《目錄》本身。
