目錄
一、散裝水泥必須在國家的政策支持下才能加快發(fā)展
二、落實科學發(fā)展觀，構(gòu)建和諧及節(jié)約型社會，必須加快發(fā)展散裝水泥
(一)水泥散裝化是現(xiàn)代文明的重要標志之一
(二)水泥散裝化是構(gòu)建和諧及節(jié)約型社會的重要內(nèi)容
(三)水泥散裝化是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求
三、發(fā)展散裝水泥面臨的主要問題
(一)水泥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理
(二)區(qū)域間水泥散裝率差距大
(三)政府支持力度存在較大差距
(四)散裝水泥管理系統(tǒng)亟待職能轉(zhuǎn)型
四、散裝水泥專項資金績效分析
(一)評價依據(jù)和目標
(二)評價方法及過程
(三)評價指標及結(jié)論
五、進一步促進散裝水泥發(fā)展的財政政策建議
(一)關(guān)于散裝水泥專項資金財政政策的三種觀點
(二)散裝水泥的財政分析
1.散裝水泥并不是一項純私人產(chǎn)品，必須政府正確引導
2.對外部性私人產(chǎn)品的引導，必須通過政府收費的辦法來實現(xiàn)
(三)散裝水泥專項資金政策的改革建議
1.與政府基金相比，行政性收費管理方式更為規(guī)范
2.行政性收費的成本較為低廉
(四)實行“基金改費”的若干政策建議
1.關(guān)于行政性收費的名稱
2.關(guān)于征收對象和征收標準
3.關(guān)于征收范圍
4.關(guān)于征收管理部門
5.關(guān)于征收“發(fā)展散裝水泥費”的財政體制
6.關(guān)于“發(fā)展散裝水泥費”的管理和使用
7.關(guān)于“發(fā)展散裝水泥費”的支出結(jié)構(gòu)
8.關(guān)于“發(fā)展散裝水泥費”的監(jiān)督
9.關(guān)于“發(fā)展散裝水泥費”的征收期
中國散裝水泥發(fā)展的財政政策研究
前言
受中國散裝水泥推廣發(fā)展協(xié)會的委托，財政部財政科學研究所組織課題組，對我國近幾年散裝水泥發(fā)展的情況，以及在散裝水泥發(fā)展中財政政策的執(zhí)行和落實情況進行了調(diào)研。課題組本著獨立公正的原則，以中立的立場，對我國散裝水泥發(fā)展情況進行了分析，并根據(jù)公共財政的原理，對下一步我國發(fā)展散裝水泥的政策提出了建議。課題組認為：發(fā)展散裝水泥是我國建設(shè)和諧社會及節(jié)約型社會的必然要求，也是循環(huán)經(jīng)濟的重要組成部分，具有較強的正外部性。在我國散裝率只有33.47%的情況下，必須通過財政政策的支持，使我國的散裝率達到70%以上，使我國的水泥業(yè)發(fā)展符合和諧社會發(fā)展的要求。
一、散裝水泥必須在國家的政策支持下才能加快發(fā)展
散裝水泥，是指不用紙袋等包裝，直接通過專用器具進行出廠、運輸、儲存和使用的水泥。水泥散裝化是水泥產(chǎn)品從出廠、運輸、裝卸、儲存到使用過程中先進生產(chǎn)方式替代落后生產(chǎn)方式的重大變革。發(fā)展散裝水泥是水泥工業(yè)實現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，利用現(xiàn)代物流等新型生產(chǎn)經(jīng)營方式建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)鏈的體現(xiàn)。
中國水泥業(yè)是高物耗、高能耗、高污染行業(yè)。1992—2004年的13年中，我國水泥產(chǎn)量74.47億噸，其中包裝水泥59.45億噸，散裝水泥15.02億噸。按每噸包裝水泥使用21只包裝袋計，共用包裝袋1248億只，全中國近13億人口，人均約100只。1248億只袋子若全部用傳統(tǒng)的牛皮紙加工，則需消耗優(yōu)質(zhì)木材1.96億立方米、耗用煤炭4637萬噸、燒堿1308萬噸、電力428億千瓦時、扎口棉紗24萬噸，消耗包裝費高達1248億元；同期發(fā)展散裝水泥實現(xiàn)綜合經(jīng)濟效益675.9億元。在此同時，因破包及受潮變質(zhì)等，近60億噸包裝水泥損耗竟高達2.97億噸，造成資金損失1039.5億元。因此，通過發(fā)展散裝水泥，降低水泥業(yè)的物耗、能耗，減少水泥行業(yè)的污染，既是建設(shè)節(jié)約型社會的必然要求，也是循環(huán)經(jīng)濟的重要組成部分。
按照一般的規(guī)律，散裝水泥的發(fā)展是與經(jīng)濟發(fā)展同步的。經(jīng)濟越發(fā)展，散裝水泥也隨之發(fā)展。國際上發(fā)達國家與發(fā)展中國家在散裝水泥發(fā)展上的差距，體現(xiàn)了這一規(guī)律，我國各省區(qū)散裝率的分布結(jié)構(gòu)，也體現(xiàn)了這一規(guī)律。但通過深入的調(diào)查研究，我們體會到，從一個具體地區(qū)來講，散裝水泥的發(fā)展，既與當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展密切相關(guān)，更與當?shù)貙ι⒀b水泥的政策支持密切相關(guān)。一個典型案例是：我國經(jīng)濟最發(fā)達的廣東省，2004年的散裝率只有28.79%，比屬于西部地區(qū)的廣西?。?9.53%）還要低。而我國散裝水泥的發(fā)展歷程也告訴我們：我國的散裝水泥發(fā)展過程，實際上就是國家對散裝水泥支持政策的發(fā)展過程。為了支持散裝水泥的發(fā)展，國家從1972年起，就開始對散裝水泥的發(fā)展采取了一系列行之有效的措施，有力地促進了我國散裝水泥的發(fā)展。這些政策的變化，致使我國的散裝水泥發(fā)展，分成了如下三個時期：
第一個時期是1978年以前，為散裝水泥的起步階段。早在1937年建設(shè)豐滿水電站時，吉林松江水泥廠就生產(chǎn)了散裝水泥。二十世紀五十年代中后期，新安江、三門峽水電站率先使用了散裝水泥。但真正形成規(guī)模生產(chǎn)并快速發(fā)展的，則自1973年開始。這一年，國家建委印發(fā)了《全國散裝水泥經(jīng)驗交流會議紀要》，13個省（市、自治區(qū)）建立了散裝水泥辦公室或領(lǐng)導小組，促使我國的散裝水泥率從當年的6%增長到1978年的14.8%。
第二個時期是1978—1997年，為散裝水泥曲折發(fā)展階段。這一階段，由于國務院政府機構(gòu)改革，全國散裝水泥辦公室經(jīng)歷了由原國家建材局轉(zhuǎn)入原物資部及由物資部并入國內(nèi)貿(mào)易部的變革；受全國各級散裝水泥管理工作機構(gòu)尚未健全，管理機制尚未完善等原因的影響，這一時期的散裝水泥供應總量逐年增長，但散裝率呈現(xiàn)徘徊和波折態(tài)勢。
第三個時期是1997年至今，為散裝水泥快速發(fā)展階段。在此期間，由于國務院國函[1997]8號《國務院對進一步加快發(fā)展散裝水泥意見的批復》和財政部、國家經(jīng)貿(mào)委財綜[2002]23號《關(guān)于發(fā)布散裝水泥專項資金征收和使用管理辦法的通知》等文件的相繼出臺，使散裝水泥量從1998年的8432.29萬噸上升到2000年的11120.72萬噸，散裝率也從1998年的16.41%上升到2000年的19.07%。2003年，全國散裝水泥供應量為24025.94萬噸，提前兩年實現(xiàn)“十五”規(guī)劃，比2000年凈增12905.22萬噸，增長率為116.06%；散裝率上升到29.49%，提高了10.43個百分點。2004年我國散裝水泥供應總量達31281.95萬噸，散裝率達33.47%，實現(xiàn)了穩(wěn)定增長的目標。
圖1 中國散裝水泥供應量及供應率33年發(fā)展狀況（1972－2004）
在圖1，我們列出了1972年以來我國散裝水泥發(fā)展的曲線圖。結(jié)合我國對散裝水泥的發(fā)展歷程，我們可以清楚地看到，我國散裝水泥的發(fā)展過程，實際上就是國家支持散裝水泥政策的發(fā)展過程。上表中散裝率及散裝水泥量二條曲線的拐點，正好和我國支持散裝水泥發(fā)展的相關(guān)政策出臺時間相吻合：
第一個拐點是1978年。七十年代初，國家建委成立了散裝水泥辦公室，加強對散裝水泥工作的領(lǐng)導，制定了一系列發(fā)展散裝水泥政策，多次召開散裝水泥經(jīng)驗交流會，有力地促進了散裝水泥的發(fā)展，到1978年散裝率達到14.8%，創(chuàng)造了歷史最好紀錄；
第二個拐點是1985年。這一年，國務院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)委《關(guān)于加快發(fā)展散裝水泥發(fā)展意見的通知》（國發(fā)[1985]27號）文件發(fā)布，此文件確立了國家限制袋裝水泥，鼓勵發(fā)展散裝水泥的政策方針，提出了用經(jīng)濟政策對散裝水泥發(fā)展進行宏觀調(diào)控的措施，它的出臺有效地扼制了1978年后我國散裝率呈下降的不良趨勢。此文件發(fā)布后不久，我國散裝量和散裝率都呈現(xiàn)了較明顯的增長勢頭。
第三個拐點是1997年。這一年，國務院批轉(zhuǎn)了六部委關(guān)于《進一步加快發(fā)展散裝水泥的意見》（國函[1997]8號）文件，進一步明確了散裝水泥辦公室的行政職能和依法征收散裝水泥專項資金的有關(guān)規(guī)定，從法規(guī)手段和經(jīng)濟手段兩方面提出了促進散裝水泥發(fā)展的政策措施，在全國形成了“依法興散”的良好發(fā)展態(tài)勢，推動了全國散裝水泥持續(xù)快速發(fā)展。
最后一個拐點是2002年。這一年，財政部、國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于《散裝水泥專項資金征收和使用管理辦法》的文件（財綜[2002]23號）發(fā)布實施，文件中不僅明確了散裝水泥專項資金的性質(zhì)，而且規(guī)定了更為科學合理的征收標準和使用管理的有關(guān)要求，極大地增強了推動全國散裝水泥發(fā)展的政策力度。
而1987年、1994年等幾個拐點，也正是國家散裝水泥管理部門在政府機構(gòu)改革的過程中，政府對散裝水泥政策的貫徹力度受到影響，直接影響了散裝率的發(fā)展。
從上圖的分析可以看到，30多年來，我國散裝水泥的生產(chǎn)供應量是逐年上升的，而水泥散裝率是呈波浪形曲折增長。而每一個階段的發(fā)展狀況，是與國家對散裝水泥政策的支持力度密不可分的。1991年至2004年的14年間，全國水泥散裝量年均增長2011.94萬噸，2004年末總量達3.1億噸；散裝率年均增長1.47個百分點，預計到2005年底散裝率將突破35%。
另外，經(jīng)過不斷的努力，目前我國水泥散裝化已奠定了較為堅實的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。一方面，散裝水泥技術(shù)裝備和綜合配套能力不斷增強。到2004年末，散裝水泥綜合配套能力達到3.3億噸，擁有散裝水泥專用汽車2.37萬輛、專用鐵路車輛5534節(jié)、專用輪船1070艘、發(fā)放庫容量1266萬噸、固定接收庫和流動罐容量518萬噸，散裝水泥銷售網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模，農(nóng)村散裝水泥銷售點已有6000多家。另一方面，以散裝水泥生產(chǎn)為龍頭的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈已初具規(guī)模。從水泥生產(chǎn)、商品混凝土、干混砂漿、水泥預制構(gòu)件企業(yè)到物流運輸和配送企業(yè)、建筑施工企業(yè)，以散裝水泥為軸心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈正在形成和逐步完善?！鞍宋濉逼谀┤珖A拌混凝土生產(chǎn)能力還只有6000萬立方米，“九五”期末即達1.54億立方米，年均增長20.75%，預計到2005年底將突破3億立方米；用于現(xiàn)代建筑的干混砂漿在國內(nèi)開始應用和推廣，水泥預制構(gòu)件配套發(fā)展，現(xiàn)代物流配送體系初步形成，建筑施工企業(yè)散裝水泥的應用能力和水平不斷提高。目前，發(fā)展散裝水泥的優(yōu)越性得到了社會的廣泛共識，共同推動散裝水泥發(fā)展的合力不斷增強。
二、落實科學發(fā)展觀，構(gòu)建和諧及節(jié)約型社會，必須加快發(fā)展散裝水泥
胡錦濤同志在堅定不移地樹立和落實科學發(fā)展觀的講話中強調(diào)，必須牢固樹立以人為本，節(jié)約資源，保護環(huán)境，人與自然和諧發(fā)展的觀念。國務院在《關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會近期重點工作的通知》（國發(fā)[2005]21號）中要求：“在生產(chǎn)、建設(shè)、流通、消費各領(lǐng)域節(jié)約資源，提高資源利用效率，減少損失浪費，以盡可能少的資源消耗，創(chuàng)造盡可能大的經(jīng)濟社會效益?！奔涌彀l(fā)展散裝水泥正是落實中央要求的重要體現(xiàn)。
(一)水泥散裝化是現(xiàn)代文明的重要標志之一
發(fā)達國家經(jīng)過20多年努力，在20世紀60年代末均完成了水泥從袋裝到散裝的改革，實現(xiàn)了水泥的散裝化，散裝率平均達到70%以上，美德日俄等國至今保持在90%以上（見圖2）。
圖2 發(fā)達市場經(jīng)濟國家的水泥散裝率
散裝水泥之所以成為現(xiàn)代文明的一個重要標志，除了其對產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的貢獻外，關(guān)鍵的原因是發(fā)達市場經(jīng)濟國家對“以人為本”理念的理解和施行。從調(diào)研情況看，發(fā)達市場經(jīng)濟國家十分強調(diào)“以人為本”。首先，在水泥的搬運方面，充分考慮人體的承受能力，把包裝水泥的重量限定在每包25公斤以下，這樣的包裝水泥，顯然不可能用在大型的建筑工程，這就限制了包裝水泥的發(fā)展。其次，為了保護勞動者身心健康，很多國家規(guī)定，不允許在城市由于生產(chǎn)、運輸、使用水泥而出現(xiàn)對人體健康有影響的情況，否則，將課以巨額稅收或罰款。而包裝水泥在生產(chǎn)過程中，由于包裝現(xiàn)場粉塵、空氣的污染，使水泥工人得塵肺等職業(yè)病的機會大大增加，作業(yè)現(xiàn)場不可能實現(xiàn)人性化的管理；在運輸過程中，由于包裝水泥裝卸時一般有3-5%的破包損耗，大多成為建筑揚塵的污染源；在使用環(huán)節(jié)的現(xiàn)場攪拌所產(chǎn)生的噪音、揚塵等，又給人居環(huán)境產(chǎn)生了巨大的負面影響。在巨額稅收和罰款面前，誰也不會去生產(chǎn)包裝水泥。最后，發(fā)達市場經(jīng)濟國家，把散裝水泥作為現(xiàn)代文明的一項必需品，為散裝水泥的發(fā)展，提供了寬松的環(huán)境。一個簡單的例子，在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家和我國港澳臺地區(qū)，無論是城市中心還是農(nóng)村，散裝水泥運輸車和混凝土攪拌車都暢通無阻。所有這些措施，都有效地推動了散裝水泥發(fā)展。
(二)水泥散裝化是構(gòu)建和諧及節(jié)約型社會的重要內(nèi)容
所謂和諧社會，一個根本的標志，就是要使某項資源的利用，達到經(jīng)濟、社會、生態(tài)等各方面綜合效益的最大化。既不能為了發(fā)展經(jīng)濟，而破壞生態(tài)，也不能因為要保護生態(tài)，而停止發(fā)展經(jīng)濟，影響社會的穩(wěn)定，這是和諧社會的一個基本要求。發(fā)展散裝水泥，體現(xiàn)了和諧及節(jié)約型社會的這一基本要求，成為構(gòu)建和諧及節(jié)約型社會的重要標志之一。
第一，發(fā)展散裝水泥可以大量節(jié)約能源，改善勞動環(huán)境，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。水泥散裝化，節(jié)省了包裝鏈條上的一切資源消耗。2004年全國水泥總產(chǎn)量9.7億噸，其中6.6億噸包裝水泥耗用138.6億個包裝袋，需用396萬噸包裝紙，折合優(yōu)質(zhì)木材2178萬立方米。若用塑編袋包裝需消耗石油99萬噸。
發(fā)展散裝水泥給生產(chǎn)和使用企業(yè)帶來了實惠。根據(jù)測算，每噸袋裝水泥包裝費約占生產(chǎn)成本的20%，占銷售價格的16%。同時，按傳統(tǒng)的包裝水泥生產(chǎn)和消費方式，從水泥裝包到運輸裝卸、銷售和使用各環(huán)節(jié)，都用人工操作，勞動強度大，生產(chǎn)條件惡劣，效率低下。據(jù)調(diào)查，某小型水泥構(gòu)件廠在使用包裝水泥時，安排裝卸工60名，其中40人卸車，20人碼垛、搬運和拆包;使用散裝水泥后，整個工段只需10人，勞動強度大大減輕，降低勞動成本83%，減員增效作用顯著。
第二，散裝水泥的運輸，可以減少水泥本身的損耗，是資源節(jié)約型經(jīng)濟的典型。袋裝水泥在搬運過程中破損率達5%以上。2004年全國6.6億噸包裝水泥，僅破損率一項就浪費水泥3300萬噸，相當于北京市近四年的總產(chǎn)量。1995-2004年10年間全國因包裝破損造成水泥損失2.39億噸。經(jīng)濟損失約達598億元。
第三，使用散裝水泥和預拌混凝土，可以大大提高建筑工程質(zhì)量。實驗證明，散裝水泥存放在相對密閉的容器中，13個月質(zhì)量保持不變；而包裝水泥在工棚內(nèi)存放3個月，強度下降15－20%，6個月后下降20－30%；如遇濕度較大的天氣，還會結(jié)粒成塊、變成毫無強度的惰性材料，不能再繼續(xù)使用。從大量使用的混凝土和砂漿看，在建筑工地現(xiàn)場攪拌，各種材料的配比由于沒有嚴格的計量，質(zhì)量難以保證。而通過工廠化生產(chǎn)的混凝土和干混砂漿，由電腦控制，科學配方、計量嚴格，生產(chǎn)標準化，產(chǎn)品質(zhì)量和工程質(zhì)量得到充分保證，從而杜絕了“豆腐渣”工程的隱患。如重慶綦江彩虹橋垮塌，事后檢查其使用的混凝土就是用包裝水泥現(xiàn)場攪拌的。
第四，使用散裝水泥和預拌混凝土，可以大大降低噪音污染和減少粉塵排放。袋裝水泥現(xiàn)場攪拌噪音污染嚴重，一般都在80分貝以上，對周圍居民影響甚大。而用散裝水泥和預拌混凝土施工，可以大大減少噪音污染，改善周邊施工環(huán)境。同時，散裝水泥生產(chǎn)和運輸都采用先進技術(shù)，減少了拆袋所產(chǎn)生的粉塵污染，凈化了城市空氣，有效解決了運輸中水泥撒落等臟亂差公害，有利于改善大氣環(huán)境質(zhì)量。據(jù)北京市環(huán)境科學研究院測定，每噸包裝水泥粉塵排放（可吸入顆粒物）為4.48公斤，而每噸散裝水泥只有0.28公斤，包裝水泥高于散裝水泥16倍。國家環(huán)保局專家就包裝水泥在流通和使用環(huán)節(jié)對環(huán)境造成如此嚴重的污染感到觸目驚心。
第五，使用散裝水泥大大促進了建筑施工現(xiàn)代化。散裝水泥的應用促進了預拌混凝土、干混砂漿、綠色建筑材料的發(fā)展。預拌混凝土全部使用散裝水泥，是現(xiàn)代化的生產(chǎn)方式，是建筑施工現(xiàn)代化的重要標志。預拌混凝土最為突出的優(yōu)點是節(jié)約水泥，保證質(zhì)量，提高效率，施工泵送高度高，一次連續(xù)性澆注量大。例如，上海金貿(mào)大廈施工，混凝土泵送高度創(chuàng)造了380米記錄。北京東方廣場共使用70萬立方米混凝土，在組織基礎(chǔ)施工中，由8座攪拌站動用219輛混凝土攪拌車，24小時內(nèi)一次性連續(xù)澆注了10450立方米混凝土。
(三)水泥散裝化是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求
在全面建設(shè)小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程中，我國原材料、能源、水資源面臨嚴峻挑戰(zhàn)，只有遵循可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思路，才能實現(xiàn)經(jīng)濟社會長期、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。按照循環(huán)經(jīng)濟理論，發(fā)展散裝水泥是實施可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容和必然要求，“限制包裝，發(fā)展散裝”是各個國家既定的重要產(chǎn)業(yè)政策，在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上通過的重要文件《21世紀議程》中明確提出：“勸阻使用和消費在其使用期間會產(chǎn)生環(huán)境污染的建筑材料和產(chǎn)品”，據(jù)此，我國人大將“提高水泥散裝率、發(fā)展商品混凝土”確定為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展2010年遠景規(guī)劃的發(fā)展要求。國務院及有關(guān)部委也已多次發(fā)文，提出加快發(fā)展散裝水泥的具體意見。各省、自治區(qū)、直轄市都把發(fā)展散裝水泥納入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和循環(huán)經(jīng)濟的重要內(nèi)容。如在廣州市21世紀議程中，就提出了發(fā)展散裝水泥的明確目標：“2010年，水泥散裝率達到80%以上，在4個縣級市的主要市政建設(shè)和大型建筑工程項目中應使用散裝水泥”。
三、發(fā)展散裝水泥面臨的主要問題
(一)水泥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，中小企業(yè)偏多
我國是世界上最大的水泥生產(chǎn)國，自1985年起，水泥總產(chǎn)量連續(xù)20年保持世界首位。近幾年來，在國家產(chǎn)業(yè)政策引導下，雖已強制淘汰了一大批小水泥生產(chǎn)企業(yè)，但立窯等中小企業(yè)所占的比重仍然較大，30%的大型企業(yè)水泥散裝量占全國散裝水泥總量的70%左右。70%的中小水泥企業(yè)由于設(shè)備陳舊、生產(chǎn)工藝落后等因素使散裝水泥發(fā)展滯后，嚴重制約了全國散裝水泥的發(fā)展速度。
散裝水泥使用企業(yè)也存在著結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象。從表面看，我國散裝水泥發(fā)展似乎由經(jīng)濟增長特別是建筑業(yè)發(fā)展推動。但從根本意義上講，是水泥的散裝化推動了建筑施工的現(xiàn)代化。按照目前建筑業(yè)的工藝水平，13層以上的現(xiàn)代建筑物，如果不用散裝水泥，即預拌混凝土施工，是不可能建設(shè)起來的。但由于散裝水泥在使用過程中，一次性投入較大(需要配置一些散裝水泥設(shè)施)工藝流程需要改革(在節(jié)省勞動力的同時，需要采取一些現(xiàn)代化的工藝配套)，需要較高的現(xiàn)代管理水平，因此，國家二級以上的建筑施工企業(yè)使用散裝水泥的主動性較好，而二級以下企業(yè)寧愿選擇勞動密集型的生產(chǎn)方式(即大量使用民工、降低成本)，而不愿意使用資金、技術(shù)密集型的生產(chǎn)方式(即通過增加設(shè)施、提高效率)，故而使用散裝水泥積極性不高。而二級以上企業(yè)承擔的工程量不到20％，80%的工程項目由二級以下企業(yè)承擔，不僅影響了水泥散裝率的提高，而且直接影響了工程質(zhì)量的保障，導致了建筑行業(yè)一系列問題的產(chǎn)生。比較普遍的狀況是:建筑企業(yè)由于使用散裝水泥，雇用民工的數(shù)量大大低于使用包裝水泥的企業(yè)，由此導致的民工問題也相應大大減少;由于散裝水泥從供應到使用整個環(huán)節(jié)比較規(guī)范，因此，使用散裝水泥企業(yè)出現(xiàn)的各種建筑行業(yè)的常見問題，也比使用包裝水泥的企業(yè)少;由于使用散裝水泥的建筑物質(zhì)量要高于使用包裝水泥，由此產(chǎn)生的建筑業(yè)質(zhì)量問題、出現(xiàn)“豆腐渣”工程的概率也相對較低。
調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分單位對向建設(shè)工程業(yè)主或施工企業(yè)預收每噸3元散裝水泥專項資金有意見，認為加重了企業(yè)的負擔。我們專門對此作了調(diào)研分析。就基金管理角度講，這種收費辦法，是比較符合公共財政框架下專項資金管理程序要求的(見圖3)，利用過渡戶的形式，既保證了散裝水泥專項資金在財政統(tǒng)計上的準確性和管理上的嚴密性，也對促進散裝、限制袋裝起到了很好的調(diào)控作用。從企業(yè)角度講，每噸3元的發(fā)展散裝水泥“押金”相當于每平方米0.6元左右，在整個建筑成本中所占比例甚低，其性質(zhì)和建筑行業(yè)的質(zhì)量保證金、押金等相似。并沒有增加企業(yè)的負擔。并且，由于使用散裝水泥縮短了工程施工周期，提高了工程質(zhì)量，減少了用工成本，給企業(yè)創(chuàng)造了很大的經(jīng)濟效益。
圖3 陜西省散裝水泥基金管理流程表
(二) 區(qū)域間水泥散裝率差距大，特別是農(nóng)村發(fā)展散裝水泥市場潛力很大
我國各地區(qū)水泥散裝率差距大，突出表現(xiàn)在兩個方面：東西部地區(qū)差距，農(nóng)村與城市的差距。
東西部差距在相當大的程度上制約著我國散裝水泥的發(fā)展。特別是近幾年，東西部地區(qū)水泥散裝量的差距在擴大。西部地區(qū)水泥散裝量從1991年占全國總量的18%下降到2004年的13%，下降了5.2個百分點；而東部地區(qū)則由41.3%增加到87%，增加了45.7個百分點。如上海市的水泥散裝率2001年已達到88.7%，而四川省經(jīng)過“九五”期間的較快發(fā)展僅為15.5%。盡管經(jīng)過這幾年努力，我國各地的水泥散裝率都有了明顯的提高，但各省、市、區(qū)的差距仍十分明顯（見表1）。
農(nóng)村發(fā)展散裝水泥工作遲于城市，落后于城市，是當前散裝水泥發(fā)展的難點。我國有13億人口，近10億在農(nóng)村，全國社會總產(chǎn)值增長有近60%來自農(nóng)村經(jīng)濟，工業(yè)和稅收增長也有近50%來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。而涉及農(nóng)村建房、村屯改造、道路和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資持續(xù)時間長，且很少受外界經(jīng)濟形勢波動的影響。據(jù)統(tǒng)計，廣大農(nóng)村水泥使用量約占全國的40%到50%。而目前這部分水泥，基本還使用包裝水泥，因此，開辟農(nóng)村散裝水泥市場潛力巨大。
表1 2004年全國省級散裝水泥量、率統(tǒng)計表
單位：萬噸，%
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地 區(qū) |
散裝水泥量 |
水泥產(chǎn)量 |
水泥散裝率 |
|
全國合計 |
31281.95 |
93462.65 |
33.47 |
|
直轄市 |
2536.52 |
4484.03 |
56.45 |
|
北京 |
883.84 |
1128.07 |
78.35 |
|
上海 |
798.7 |
861.56 |
92.71 |
|
天津 |
465.03 |
536.986 |
86.6 |
|
重慶 |
388.95 |
1957.47 |
19.87 |
|
東部地區(qū) |
16469.27 |
38998.67 |
42.23 |
|
江蘇 |
4435.41 |
7993.17 |
55.49 |
|
浙江 |
4875.07 |
8192.02 |
59.51 |
|
福建 |
638.58 |
2245.36 |
28.44 |
|
山東 |
4206.38 |
12364.4 |
34.02 |
|
廣東 |
2241.3 |
7784.99 |
28.79 |
|
海南 |
73.11 |
418.729 |
17.46 |
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中部地區(qū) |
8678.77 |
33455.3 |
25.94 |
|
河北 |
1832.62 |
7825.02 |
23.42 |
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山西 |
306.22 |
1923.49 |
15.92 |
|
遼寧 |
793.74 |
2471.94 |
32.11 |
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吉林 |
213.58 |
1376.16 |
15.52 |
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黑龍江 |
427.27 |
1127.96 |
37.88 |
|
安徽 |
1006.87 |
3235.44 |
31.12 |
|
江西 |
777.61 |
2975.93 |
26.13 |
|
河南 |
1295.5 |
5393.42 |
24.02 |
|
湖北 |
1081.43 |
3768.05 |
28.7 |
|
湖南 |
943.9 |
3357.88 |
28.11 |
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西部地區(qū) |
3596.66 |
16530.4 |
22.51 |
|
內(nèi)蒙古 |
151.24 |
1182.17 |
12.79 |
|
廣西 |
791.23 |
2679.41 |
29.53 |
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四川 |
855.05 |
3820.6 |
22.38 |
|
貴州 |
169．00 |
1428.57 |
11.83 |
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云南 |
361.06 |
2150.45 |
16.79 |
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陜西 |
483.05 |
1800.41 |
26.83 |
|
甘肅 |
317 |
1352.97 |
23.43 |
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青海 |
53.53 |
342.921 |
15.61 |
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寧夏 |
86.25 |
582.77 |
14.8 |
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新疆 |
329.43 |
1190.14 |
27.68 |
注：數(shù)據(jù)資料由中國散裝水泥推廣發(fā)展協(xié)會提供。
對發(fā)展農(nóng)村散裝水泥，無論是政府部門還是企業(yè)，都有一定疑慮，認為農(nóng)村市場面廣量散，發(fā)展散裝水泥難度較大。但通過認真調(diào)查研究，特別是考察了廣西巴馬縣、河北內(nèi)邱縣、山東桓臺縣發(fā)展農(nóng)村散裝水泥的典型經(jīng)驗，我們認為只要政府政策引導到位，農(nóng)村散裝水泥完全有可能比城鎮(zhèn)的散裝水泥發(fā)展得更快、更好。目前，我國農(nóng)村發(fā)展散裝水泥的基本特點是小、少、廣、差、缺、慢?！靶 敝腹r(nóng)村散裝水泥的生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模一般較小；“少”指用戶水泥使用量較少；“廣”指用戶分布較廣；“差”指交通條件較差；“缺”指購置基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備缺乏資金；“慢”指農(nóng)民對散裝水泥的認識和接受程度相對較慢。而這些問題，只要政府引導政策到位，都可以較快解決。發(fā)展農(nóng)村散裝水泥的核心，首先要解決農(nóng)民對散裝水泥認識程度“慢”的問題，而上述幾個典型地區(qū)的經(jīng)驗表明，只要政府（散裝辦）精心培育、扶持服務，在農(nóng)村建立起不同模式的若干使用散裝水泥示范點，讓農(nóng)民可以象購買大米一樣，方便地購買使用，則散裝水泥就會以其低成本（銷售價低于包裝水泥，且沒有運輸成本）、高品質(zhì)（立窯企業(yè)散裝水泥質(zhì)量優(yōu)于同批號的包裝水泥）等方面的優(yōu)勢，贏得農(nóng)民的信賴。那么，發(fā)展農(nóng)村散裝水泥中的“少”、“小”、“差”、“缺”等問題，就會較好破解。為了解決農(nóng)村消費者分布“廣”的矛盾，一些省、市、區(qū)已經(jīng)研發(fā)了一系列適合農(nóng)村散裝水泥運輸使用的專用車、罐，有的地區(qū)已經(jīng)采取各個政策措施，鼓勵企業(yè)和個人投資于農(nóng)村散裝水泥的發(fā)展，其取得的效果十分明顯。以山東省桓臺縣為例，該市把散裝水泥專項資金的90%用于農(nóng)村散裝水泥的推廣和應用。通過對農(nóng)村散裝設(shè)備、散裝車輛等給予補助、興建示范點等形式，在2000-2004短短的四年間，就使農(nóng)村水泥散裝率從27%提高到52%，提高了25個百分點，全縣全社會散裝水泥使用率達到83%。
通過深入調(diào)查研究，我們認為，無論是在城市還是在農(nóng)村，發(fā)展散裝水泥的核心是政府政策引導力度和方向問題。調(diào)查情況表明，散裝水泥專項資金在不同階段都能發(fā)揮相應的重要作用。根據(jù)調(diào)查情況，我們把我國散裝水泥發(fā)展與專項資金的政策引導方向劃分為如下四個階段(見表2)。如果某一區(qū)域，沒有正確把握好該區(qū)域散裝水泥發(fā)展的階段，而產(chǎn)生了政策引導的方向性錯誤，就可能導致散裝水泥專項資金績效的下降，并進而導致水泥散裝率增長速度的緩慢。
表2 散裝水泥發(fā)展過程與政府的政策引導
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階 段 |
水泥散裝率 |
政策引導方向 |
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起步階段 |
20%以下 |
輿論導向，觀念引導，水泥行業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，散裝水泥供應使用配套設(shè)施建設(shè) |
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快速發(fā)展階段 |
21－50％ |
鞏固調(diào)控城鎮(zhèn)散裝水泥市場，大力開拓農(nóng)村散裝水泥市場 |
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穩(wěn)定發(fā)展階段 |
51-75% |
鼓勵散裝水泥配套新設(shè)備、新技術(shù)、新產(chǎn)品的研發(fā)和推廣應用，致力發(fā)展預拌混凝土 |
|
發(fā)達階段 |
76%以上 |
引導發(fā)展“綠色”水泥、“經(jīng)濟”水泥、干粉砂漿，提高散裝水泥的節(jié)能、環(huán)保及配套體系的科技投入 |
2004年，我國的水泥散裝率為33.47%，處于快速發(fā)展階段的關(guān)鍵點。在這個關(guān)鍵點上，我國散裝水泥的發(fā)展，不僅需要政府專項資金的正確引導，更需要在引導方向上，積極向鞏固調(diào)控城鎮(zhèn)市場和開拓農(nóng)村散裝市場方面發(fā)展。而我國目前之所以散裝率低、區(qū)域間差距大，根本的原因，是一些地區(qū)在使用散裝水泥專項資金時沒有正確把握好當?shù)卦诎l(fā)展散裝水泥時的定位，導致政策運用不當所致。
(三)政府支持力度在地區(qū)間存在較大的差距
除了政策運用的方向存在著一定問題外，各地政府在支持散裝水泥發(fā)展的政策力度上，也存在著較大的差距?！吧⒀b水泥專項資金”是國家制定的推動散裝水泥發(fā)展的核心政策之一，對“限制袋裝，鼓勵散裝”起著不可替代的政策導向作用，是國家用經(jīng)濟手段進行宏觀調(diào)控的重要措施之一。但各地在執(zhí)行這一政策時，地方政府的政策力度差距很大。如1990年3月，時任上海市市長的朱基簽發(fā)了《上海市散裝水泥管理辦法》（市政府第26號令），對全國散裝水泥發(fā)展步入法制化軌道起到了很大的推動和引導作用，也使上海市的水泥散裝率從1990年的45.35%猛增到2004年的94.41%，達到了國際先進水平。但有些地區(qū)，由于政府對散裝水泥發(fā)展不重視，因此即使經(jīng)濟社會快速發(fā)展，水泥散裝率也難以得到相應的增長。
另外，一些散裝水泥發(fā)展較快、較好的地區(qū)，除了認真執(zhí)行好散裝水泥專項資金政策外，還采取了減免養(yǎng)路費、強化監(jiān)督力度、政府獎勵等配套措施，促進散裝水泥的發(fā)展。如上海市建委、經(jīng)委、計委等10個管理部門于2002年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加快發(fā)展上海市散裝水泥的意見》，該《意見》要求實現(xiàn)由單一管理向綜合管理網(wǎng)絡(luò)方向的轉(zhuǎn)變。原來上海市的散裝水泥管理工作主要由市、區(qū)（縣）二級散裝辦承擔，根據(jù)新形勢的要求，2002年７月起，將原市散裝辦、墻改辦、粉煤灰辦、建筑節(jié)能辦、化學建材辦整合成立了市建材發(fā)展辦，聯(lián)合建筑業(yè)管理、財政、計委、經(jīng)委等相關(guān)部門，加強與兄弟省市的聯(lián)系與協(xié)作，逐步形成了覆蓋面廣、基礎(chǔ)扎實、全方位運行的管理體系，為上海市散裝水泥的發(fā)展提供了有力的組織保障。
(四)散裝水泥管理系統(tǒng)亟待職能轉(zhuǎn)型
散裝水泥事業(yè)的發(fā)展，涉及生產(chǎn)、流通、使用三大領(lǐng)域和諸多環(huán)節(jié)，一個職能部門無法進行協(xié)調(diào)。為創(chuàng)建一個權(quán)威性強、有效統(tǒng)籌的散裝水泥協(xié)調(diào)管理機制，在歷次國務院機構(gòu)改革中國家有關(guān)部門都保留了全國散裝水泥辦公室。國務院在[1997]8號文件中還明確了“各級散裝水泥辦公室是散裝水泥工作的行政管理部門，對本地區(qū)散裝水泥發(fā)展負有行政管理責任”。根據(jù)這一規(guī)定，國家部委層面有“全國發(fā)展散裝水泥部際協(xié)調(diào)會議制度”（國家計委、國內(nèi)貿(mào)易部[1997]1437號聯(lián)合“通知”），省、地（市）、縣（市、區(qū)）層面有三級散裝水泥辦公室及散裝水泥工作協(xié)調(diào)小組，在當?shù)卣⒔ㄔO(shè)、商務、經(jīng)貿(mào)等行政主管部門的組織領(lǐng)導下，已形成了較完整的散裝水泥管理機構(gòu)和工作機制。在促進散裝水泥和預拌混凝土的發(fā)展中起到了重要的職能作用。截止2004年底，全國共有883個散裝水泥辦公室，從業(yè)人員4976人，其中 467人列入公務員管理系列，其余大部分仍為自收自支的事業(yè)單位。
散裝水泥管理系統(tǒng)，是適應我國國情的一種創(chuàng)舉，也是世界上獨一無二的。在幾十年的散裝水泥發(fā)展實踐中，散裝水泥管理系統(tǒng)發(fā)揮了十分積極的作用。涌現(xiàn)出了一批以浙江省散裝水泥辦公室為代表的發(fā)展散裝水泥的先進典型。多年來，“開拓創(chuàng)新，勤奮務實，團結(jié)協(xié)作，樂于奉獻”的散裝精神，培養(yǎng)了一支對事業(yè)充滿感情和責任的散裝水泥管理隊伍。這一支由各級散裝水泥辦公室以及廣大散裝辦工作人員形成的散裝水泥專業(yè)管理隊伍成為我國散裝水泥發(fā)展中最積極、最活躍的因素。他們努力工作，無私奉獻，辛勤耕耘，為加快實現(xiàn)我國水泥強國之夢而不懈努力的精神，常常感動了我們課題組的每一位成員。
但散裝水泥管理系統(tǒng)是一個“自殺式”的部門。作為一個專門為某項事業(yè)而設(shè)立的部門，一旦事業(yè)實現(xiàn)了其既定目標，其職能也就自行消失。因此，工作越積極，事業(yè)就越發(fā)展；事業(yè)越發(fā)展，離其職能消亡的時間就越短。這類“自殺式”的部門，除了散裝水泥辦公室外，我國的政府部門中還有很多。典型的如計劃生育委員會、公安系統(tǒng)等。在事業(yè)剛剛起步階段，這些部門都能較好地發(fā)揮其職能作用，但一旦事業(yè)發(fā)展到一定階段，為了保持其職能的可持續(xù)性，這些部門就可能出現(xiàn)拖拉等行為，來故意放慢事業(yè)發(fā)展的速度。散裝水泥管理系統(tǒng)長期以來所形成的“散裝精神”，從道德上解決了這一問題。但如果沒有一個有效的制度保障，就可能在今后的發(fā)展中，出現(xiàn)這樣那樣的問題。
實際上，散裝水泥辦公室并不是一個只管水泥散裝率上升的部門。發(fā)展散裝水泥是一項可持續(xù)發(fā)展的事業(yè)，即使水泥散裝率達到70%以上進入發(fā)達階段后，仍面臨著發(fā)展綠色水泥、經(jīng)濟水泥等課題。例如：新型建筑干混砂漿的散裝化和推廣應用，以及配套設(shè)備的研發(fā)和推廣等。因此，必須根據(jù)散裝水泥發(fā)展的不同階段，來界定散裝水泥管理系統(tǒng)的職能，使之成為一個可持續(xù)發(fā)展的部門。
同時，散裝水泥辦公室的主要調(diào)控手段，就是散裝水泥專項資金。而這項專項資金的臨時性，也間接影響了散裝水泥辦公室職能的發(fā)揮。使人們普遍以為散裝水泥管理系統(tǒng)是一個臨時性的管理部門。因此，從我們調(diào)研情況看，要散裝水泥管理系統(tǒng)充分履行國務院規(guī)定的行政管理職能，一方面需要明確的、可持續(xù)發(fā)展的職能定位，另一方面，要有可持續(xù)發(fā)展的調(diào)控手段。而能不能使散裝水泥專項資金成為散裝水泥管理系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的調(diào)控手段，關(guān)鍵在于散裝水泥管理系統(tǒng)運用這項資金的績效。
四、散裝水泥專項資金績效分析
為了促進我國散裝水泥發(fā)展，國家于1998年統(tǒng)一征收散裝水泥專項資金，并在2002年對這項政策作了必要的調(diào)整。為了考核散裝水泥專項資金使用績效，課題組專門成立了評價小組，對此進行了績效評價。
(一)評價依據(jù)和目標
1.績效目標。國務院在國發(fā)（1985）27號《國務院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)委關(guān)于加快發(fā)展散裝水泥意見的通知》中，明確提出我國散裝水泥發(fā)展的目標是：“本世紀末水泥散裝率達到70%”。 本次績效評價，即以此為績效評價總目標。同時，根據(jù)財政部財綜字[1998]157號文件的要求，確定了資金管理的總目標為：散裝水泥專項資金使用合規(guī)、安全、有效，其中90%用于建設(shè)。
2.評價依據(jù)。1997年，國務院批轉(zhuǎn)了原國內(nèi)貿(mào)易部等六部委關(guān)于《進一步加快發(fā)展散裝水泥的意見》（國函（1997）8號），在這個文件中提出“國家在不增加企業(yè)負擔的前提下，將繼續(xù)實行并適時調(diào)整征收散裝水泥專項資金的政策”。根據(jù)以上精神，財政部印發(fā)了《散裝水泥專項資金管理暫行辦法》（財綜字[1998]157號），明確了散裝水泥專項資金的性質(zhì)、征收對象和標準，進一步規(guī)范了資金的管理。根據(jù)財政部文件要求，各地先后制發(fā)了加強散裝水泥專項資金管理的各種規(guī)定。2002年4月，根據(jù)國務院有關(guān)整頓政府性基金的精神，為加強散裝水泥專項資金的征管用，財政部會同國家經(jīng)貿(mào)委制訂了《散裝水泥專項資金征收和使用管理辦法》（財綜字[2002]23號），要求各地嚴格執(zhí)行規(guī)定，加強散裝水泥專項資金的征管，提高資金的效益和效率。2004年，商務部、財政部等五部二局頒布了《散裝水泥管理辦法》（[2004]第5號令）。該部委規(guī)章根據(jù)《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》的要求和促進經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的方針，進一步明確提出了新時期加快發(fā)展散裝水泥的政策措施。全國26個省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合本地實際，相繼發(fā)布了加快發(fā)展散裝水泥的政府令。散裝水泥管理工作開始進入科學化、法制化和規(guī)范化的道路。這些政策法規(guī)，成為本次績效評價的基本依據(jù)。
3.評價樣本。本次績效評價，以2001—2004年我國散裝水泥管理系統(tǒng)征收的散裝水泥專項資金為樣本進行分析。
為了認真做好散裝水泥專項資金的征管工作，各地散裝水泥管理系統(tǒng)嚴格按文件規(guī)定的要求，對水泥生產(chǎn)企業(yè)銷售包裝水泥(包括紙袋、復膜塑編袋、復合袋等)，按照最高不超過每噸1元標準征收散裝水泥專項資金;對使用包裝水泥的單位按照最高不超過每噸3元征收散裝水泥專項資金。征收的專項資金按規(guī)定全部納入地方財政預算管理，實行“收支兩條線”。在專項資金使用上，堅持“取之于包裝，用之于散裝”的原則，根據(jù)地區(qū)散裝水泥發(fā)展的要求，以專項資金為引導，用補助、貼息等辦法，引導民間資金投向散裝水泥產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展散裝水泥的配套設(shè)施。從這幾年運行的情況看，散裝水泥專項資金主要用于：散裝水泥、預拌混凝土、預拌砂漿專用設(shè)施新建、改建和擴建，設(shè)備購置和維修，建設(shè)項目貼息，科研、新技術(shù)開發(fā)，示范與推廣等。
2001－2004年，全國累計征收散裝水泥專項資金218622萬元，支出157201萬元，占實收額的71.91%。其中，生產(chǎn)性支出104789萬元，占支出總額的66.66%（見表3）。
表3 全國散裝水泥專項資金收支情況表
單位：萬元，%
|
年份 |
應收額 |
實收額 |
收取率% |
總支出 |
占總收入% |
結(jié)余金額 |
占總收入% |
生產(chǎn)性支出 |
占總支出% |
|
2001年 |
99,998 |
42,954 |
42.95 |
36,230 |
84.34 |
6,724 |
15.66 |
26,273 |
72.52 |
|
2002年 |
84,400 |
53,750 |
63.68 |
39,665 |
73.79 |
14,085 |
26.21 |
26,465 |
66.72 |
|
2003年 |
94,969 |
62,732 |
66.06 |
40,404 |
64.41 |
22,328 |
35.59 |
26,064 |
64.51 |
|
2004年 |
95,348 |
59,186 |
62.07 |
40,902 |
69.11 |
18,284 |
30.89 |
25,987 |
63.53 |
|
合計 |
374,715 |
218,622 |
58.34 |
157,201 |
71.91 |
61,421 |
28.09 |
104,789 |
66.66 |
(二)評價方法及過程
為了對散裝水泥專項資金征管情況及資金對促進我國散裝水泥發(fā)展情況進行科學的評價，本評價組以成本—效益法為基礎(chǔ)，按照績效評價的基本原則，結(jié)合統(tǒng)計分析和經(jīng)濟預測等相關(guān)方法開展評價。在評價過程中，分為定量與定性分析。評價所使用的包括了中國散裝水泥推廣發(fā)展協(xié)會提供的相關(guān)數(shù)據(jù)及評價組抽樣調(diào)查取得的相關(guān)數(shù)據(jù)。同時，在評價過程中，還對散裝水泥生產(chǎn)、使用單位，包裝水泥生產(chǎn)單位，以及與散裝水泥發(fā)展相關(guān)的部門進行了隨機調(diào)查。
評價組根據(jù)上述評價依據(jù)和方法，在綜合定量與定性分析的基礎(chǔ)上，進行綜合評議，最后形成評價結(jié)果。
(三)評價指標及結(jié)論
根據(jù)評價依據(jù)，我們設(shè)立了三級指標體系，并設(shè)計了三級計算表格。其中，第三級表格是根據(jù)上述指標設(shè)計，對每項指標進行具體計算的表格，如《散裝資金增長率計算表》、《專項資金與散裝率相關(guān)系數(shù)分析表》等。第二級表格，是在三級表格基礎(chǔ)上，按照主指標，對相關(guān)的指標進行匯總分析，如《散裝專項資金基本情況表》、《散裝資金管理流程圖》、《資金績效指標計算表》、《經(jīng)濟績效指標計算表》、《社會績效指標計算表》、《抽樣調(diào)查表》、《專家問題評估表》等。第一級表格，是對二級表格的總匯總，即《散裝水泥專項資金績效評價結(jié)論表》。
在此基礎(chǔ)上，通過詳細的調(diào)查、分析和評價，最后計算出我國這三年散裝水泥專項資金的績效為84.1064分(見表4)，并得出如下結(jié)論：
表4 散裝水泥專項資金績效評價結(jié)論表
|
指 標 |
權(quán) 數(shù) |
得 分 |
折算分 |
|
資金績效指標 |
35 |
81.694 |
28.5929 |
|
經(jīng)濟績效指標 |
35 |
86.758 |
30.3653 |
|
社會效益指標 |
20 |
95.212 |
19.0424 |
|
定性指標 |
10 |
61.058 |
6.1058 |
|
合 計 |
100 |
84.1064 |
1.專項資金實施的績效達到了84.106分，屬于較好水平。
2.散裝水泥專項資金使用基本合規(guī)、安全、有效，管理制度也比較規(guī)范、完整。但在收入上，征收率偏低；支出上，沒有達到90%用于建設(shè)的目標，在進一步提高散裝水泥專項資金的利用能力上，尚有較大的潛力。
3.散裝水泥專項資金有力地促進我國水泥散裝率的提高，專項資金與水泥散裝率的相關(guān)系數(shù)達到了0.4960，專項資金總投入與散裝率的相關(guān)系數(shù)達到了0.6773。但由于征收率只有58.34%，資金總量較低，因此，盡管這幾年我國的水泥散裝率得到了快速增長，但仍只能實現(xiàn)到33%，與國務院在國發(fā)[1985]27號文件提出的70%目標尚有較大距離。
同時，各地區(qū)的散裝率水平極不均衡，除直轄市和東部地區(qū)高于全國平均水平外，中西部地區(qū)、特別是農(nóng)村地區(qū)的散裝率仍很低。中西部各省區(qū)22－25%的散裝率水平，說明這些地區(qū)的散裝水泥，實際上尚處于起步階段。
4.散裝水泥的快速發(fā)展，對社會的貢獻較大。不僅直接減少了水泥行業(yè)的污染，提高了水泥行業(yè)的效率，而且對促進建筑業(yè)的進步及帶動循環(huán)經(jīng)濟的，提高社會的環(huán)保水平，都作出了重要的貢獻。
五、進一步促進散裝水泥發(fā)展的財政政策建議
從前面分析可以看到，我國的散裝水泥正處于快速發(fā)展階段，在中西部地區(qū)，甚至還剛剛處于起步階段。即使如此，這些成績最終要歸功于國家對散裝水泥發(fā)展的政策扶持。其中散裝水泥專項資金政策功不可沒。
“十一·五”期間，是我國建設(shè)和諧社會的重要歷史階段。在新的歷史條件下，處于快速發(fā)展階段的散裝水泥業(yè)，是不是需要國家政策的繼續(xù)扶持？應該采取怎樣的政策措施進行扶持？這是我們所必須認真研究的。為此，本報告著重以散裝水泥專項資金為例，對下一步的財政政策走向進行具體分析，并提出相關(guān)建議。
(一)關(guān)于散裝水泥專項資金財政政策的三種觀點
散裝水泥專項資金政策的改革和完善是一項復雜的工程，它涉及到相關(guān)政策的調(diào)整、管理機制的改革、各有關(guān)方面相關(guān)配套措施的建設(shè)與完善等諸多方面。針對散裝水泥專項資金政策的改革和完善問題，我國理論界和實際工作部門存在三種觀點：
第一種觀點認為應該取消散裝水泥專項資金政策。其基本理由:一是專項資金政策是計劃經(jīng)濟時期的產(chǎn)物，在公共財政框架下，這種辦法，應該隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展予以取消。二是在城市化進程加快的情況下，散裝水泥市場發(fā)展迅速，水泥業(yè)本身就熱衷于發(fā)展散裝水泥，不需要政府引導，可以通過市場引導解決。三是國外也沒有散裝水泥專項資金和散裝辦，他們是通過其他辦法，來促進散裝水泥發(fā)展。因此，我國也可以采取其他辦法，如《關(guān)于限期禁止在城市城區(qū)現(xiàn)場攪拌混凝土的通知》(商務部等四部委商改發(fā)[2003]341號)就發(fā)揮了重要的作用。四是散裝水泥的發(fā)展，應該通過經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)，而不需要政府調(diào)節(jié)。只要市場有散裝水泥的需求，散裝水泥就能發(fā)展。五是散裝水泥專項資金在管理上，還存在著一定的問題。特別是征收率及生產(chǎn)性支出占總支出的比例較低，說明這項資金的使用效果不理想。
第二種觀點認為，應該維持現(xiàn)有的有關(guān)散裝水泥專項資金政策規(guī)定，通過加強征收力度、控制養(yǎng)人經(jīng)費等手段，提高專項資金的征收和使用效率，保障90%的散裝水泥專項資金用于發(fā)展散裝水泥事業(yè)。
第三種觀點則認為，應當從政策和法規(guī)層面入手，通過設(shè)立相關(guān)稅法（比如環(huán)境保護稅），把散裝水泥資金歸并到稅收征管中，嚴格規(guī)定稅率、征管方式以及相關(guān)的配套措施，來保障我國散裝水泥事業(yè)得到穩(wěn)定充足的發(fā)展資金。
經(jīng)過對我國散裝水泥專項資金的管理和使用現(xiàn)狀進行系統(tǒng)分析，我們發(fā)現(xiàn)上述三種觀點，都有一定的合理性，但都存在著一定的缺陷，很難解決我國目前用散裝水泥專項資金政策促進散裝水泥發(fā)展中面臨的各項實際問題。
第一種觀點，從根本上否定了散裝水泥專項資金政策的作用。從表面上看，通過市場化運行，也可促進散裝水泥發(fā)展。但我國是一個經(jīng)濟發(fā)展水平差距甚大的國家，很多地方市場化程度還不高。從發(fā)展經(jīng)濟學的角度講，在市場經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，必須有一個市場之外的力量，來作為市場經(jīng)濟發(fā)展的“第一推動力”，才能保證市場化進程的順利發(fā)展。如中國近代史上的洋務運動，用外債推動了我國市場經(jīng)濟的一定發(fā)展，又如“十一屆三中全會”和鄧小平南巡講話，是從政府或中央層面(即西方經(jīng)濟學意義上的政府層面)，推進了我國市場化的進程。發(fā)展散裝水泥同樣是這個道理，在初級階段，沒有政府的政策引導，它的發(fā)展，要么速度很慢，要么會走彎路。因此，從根本上否定散裝水泥專項資金政策的作用，從理論上講，站不住腳。
同時，從持這一觀點的群體而言，他們主要是水泥生產(chǎn)企業(yè)和少數(shù)水泥使用單位。作為市場的主體企業(yè)法人，按照馬克思的觀點，他們天然地有著追逐利潤的本能，天然地希望實現(xiàn)企業(yè)利潤最大化或者企業(yè)成本最小化。因此，作為“人格化的資本”，他們希望最小程度地承擔社會職能(稅、費)，實現(xiàn)最大利潤。這一點，無可厚非。降低企業(yè)負擔，同樣也是我國政府的一項重要任務，我國前階段對向企業(yè)亂收費的清理，也是從提高企業(yè)利潤率、減輕企業(yè)負擔的角度提出來的。但減輕企業(yè)負擔，指的是減輕企業(yè)不合理負擔，對于企業(yè)應該負擔的項目，企業(yè)必須承擔。從上述觀點分析，除了企業(yè)法人自身天然的立場，希望中止收費外，同時，對散裝水泥專項資金的性質(zhì)、作用、目的了解不夠而形成謬誤觀點，也是一個重要的原因。如該觀點認為：(1)基金是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，在市場化過程中，基金要逐步取消。我們同意這一觀點，從公共財政的角度講，這一觀點反映了基金這一財政工具逐步走向滅亡的趨勢。但對一些市場化程度不高，或者還需要政府調(diào)控的領(lǐng)域，基金還是有一定的生存空間?！爸鸩饺∠辈⒉皇钦f現(xiàn)在就要取消，以此為取消的理由，難以成立。(2)城市化發(fā)展的過程中，市場就可以引導散裝水泥的發(fā)展，不需要政府參與。只要市場有需求，散裝水泥就能發(fā)展。這種觀點，只考慮了現(xiàn)實而沒有考慮原因。從調(diào)查情況看，城市化發(fā)展速度快，并不意味著水泥散裝率高。而水泥散裝率高的地區(qū)，實際上是散裝水泥專項資金征收好、散裝水泥管理部門發(fā)揮作用較強的地區(qū)。正如我們前面所分析，散裝水泥專項資金的作用，就是提高一個地區(qū)的水泥散裝率，不斷開拓該地區(qū)散裝水泥市場。一些地區(qū)之所以出現(xiàn)散裝水泥可以用市場推動的局面，從根本意義上講，正是散裝水泥專項資金政策在前期發(fā)揮作用的結(jié)果。因此，用這種觀點，來否認散裝水泥專項資金政策作用，有“過河拆橋”的味道。同時，持這種觀點的，還不了解散裝水泥專項資金的作用：在促進了一個地區(qū)城市散裝水泥市場形成后，散裝水泥專項資金還需要引導農(nóng)村市場，還需要引導散裝水泥向“綠色水泥”、“經(jīng)濟水泥”方向發(fā)展。它的任務仍十分艱巨。從這一觀點我們甚至可以反推出這樣的觀點：散裝水泥專項資金，實際上就是水泥行業(yè)的一項“總市場營銷費”，是水泥行業(yè)通過政府組織、開拓市場、發(fā)展市場的過程。(3)采用國外的辦法，用其他行政手段，來解決散裝水泥的發(fā)展問題。這一觀點，在我國很有市場，特別是在有的政府部門，持這種觀點的人數(shù)不少。但我國是一個發(fā)展中國家，很多地區(qū)至今仍在走一條“先污染，后治理”的路子，發(fā)達市場經(jīng)濟國家采用的手段，大多是從環(huán)保、人性化管理這一角度，來“限制包裝，發(fā)展散裝”。而我國在這些領(lǐng)域，法律法規(guī)體系還很不完整，而且，執(zhí)法體系也存在著很大的不足。如果用國外經(jīng)驗來限制包裝、發(fā)展散裝，政府的運行成本會更高。從更進一步的角度講，實際上，除了征收散裝水泥專項資金外，我國已經(jīng)采取了一些必要的政策舉措促進散裝水泥發(fā)展。如減免散裝專用汽車的養(yǎng)路費、禁止城市現(xiàn)場攪拌混凝土等，而這些舉措的設(shè)計者或執(zhí)法的主要環(huán)節(jié)，仍然是散裝水泥管理部門。因此，在我國還沒有形成完整的生態(tài)、環(huán)保、人性化管理等法律體系和執(zhí)法體系的情況下，散裝水泥專項資金政策仍將是主要的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段。參考國外的一些其它手段，只能是一種輔助調(diào)節(jié)手段。這些輔助手段，可以根據(jù)國情進行多方位設(shè)計，如：從財政角度，可以通過建筑材料工業(yè)挖潛改造資金、中小企業(yè)發(fā)展專項資金等，支持散裝水泥的發(fā)展；從技術(shù)角度，制定建筑行業(yè)生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范、水泥產(chǎn)品技術(shù)標準等散裝水泥相關(guān)的技術(shù)標準；從環(huán)保角度，制定限制污染較嚴重的包裝水泥生產(chǎn)的相關(guān)政策；從勞保角度，制定限制對工人身體危害較大的包裝水泥生產(chǎn)的環(huán)保標準，等等。但這些措施，在目前條件下只能作為輔助手段，并不能因此動搖專項資金政策作為主要調(diào)節(jié)手段的地位。(4)目前，散裝水泥資金征收率和使用率都較低，說明管理上尚存在問題，因此，沒有必要繼續(xù)征收。這一觀點，水泥生產(chǎn)企業(yè)提出的較多。其根本出發(fā)點，就是對某一企業(yè)的征收數(shù)，與支持該企業(yè)發(fā)展散裝水泥的資金量不匹配。從調(diào)查情況看，我們對此持不同看法。首先，從財政管理角度，由于散裝水泥管理部門已經(jīng)形成了自上而下完整的管理體系，形成了系統(tǒng)的資金管理、項目審批、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等體系，因此，與其他類似的基金比，它的管理水平，相對較好。其次，正如前面分析，散裝水泥專項資金征收率低，并不是征收管理質(zhì)量差，而是征收對象在城市，而考核范圍在全地區(qū)，使征收率的分母增加了一塊沒有開征的領(lǐng)域。如2004年，我國散裝水泥專項資金全國平均征收率為62.07%，當年我國水泥消費中，農(nóng)村占了41.6%，而這一領(lǐng)域，按我國目前的管理體系，沒有征收散裝水泥專項資金。因此，如果按同口徑計算，其實際征收率應該是：62.07/(100-41.6)=106%，說明不僅城市部門已經(jīng)全部征收，一些地區(qū)已經(jīng)開始了對農(nóng)村水泥市場的管理。第三，從散裝水泥專項資金的使用情況看，正如我們前面的分析，盡管存在著一些問題，總體而論，無論是直接的生產(chǎn)性支出，還是間接的市場開拓型支出，它都極大地促進了散裝水泥的發(fā)展。按照84分的績效，它的資金使用效果，不能說是不理想的。
因此，我們認為，第一種觀點并不完整。
第二種觀點強調(diào)了散裝水泥專項資金的征、管、用、監(jiān)督四個環(huán)節(jié)，是單純從技術(shù)層面上入手，對散裝水泥專項資金政策的發(fā)展提出了意見。因此，保留散裝水泥專項資金政策，比較符合公共財政發(fā)展的要求的。但是，這一觀點忽略了散裝水泥專項資金政策現(xiàn)階段存在的二個關(guān)鍵性問題，即各地區(qū)水泥散裝率差距大，各地在執(zhí)行這一政策時力度差距大；征收率低，各地差距大。財政部制定的《散裝水泥專項資金管理暫行辦法》中的 “水泥生產(chǎn)企業(yè)每銷售一噸袋裝水泥（包括紙袋、塑料袋、復合袋等）繳納的散裝水泥專項資金，以及每使用一噸袋裝水泥，由建設(shè)單位或其他使用單位繳納的散裝水泥專項資金總和為3—5元”的條文是一項指導性的規(guī)定，它并沒有明確地確定散裝水泥專項資金的征收比率，具體的比率由各地區(qū)自行規(guī)定，這就造成了專項資金征收標準的地區(qū)差異，同時，由于散裝辦不具備法律意義上的征管權(quán)，也直接影響了專項資金在征收管理上的疏漏。因此，這一觀點，在實際操作中，也容易產(chǎn)生一定的問題。
第三種觀點認識到了散裝水泥專項資金作為一項政府基金，在管理上與公共財政政策要求存在的距離，希望按照公共財政的發(fā)展方向，把散裝水泥專項資金直接“費轉(zhuǎn)稅”，納入規(guī)范化、法制化的財政管理體系。這一觀點，盡管符合公共財政的發(fā)展方向，但我們也看到，稅收政策的出臺是一項復雜的工作，在制定稅的同時還需要許多相關(guān)的輔助政策，這都需要比較長期的過程。目前，我國的散裝水泥事業(yè)正處于高速發(fā)展階段，而且處于被動發(fā)展到主動發(fā)展轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，財政政策的導向作用十分重要。如果按照“費改稅”的思路，將會使我國散裝水泥事業(yè)的發(fā)展失去最佳的發(fā)展機遇。
因此，我們認為，要制定適合新時期促進散裝水泥發(fā)展的財政政策，必須從公共財政的基本理論入手，按照公共財政發(fā)展的要求，對現(xiàn)行政策進行必要的改革與完善，以提高財政政策的調(diào)控能力，促進我國散裝水泥快速發(fā)展。
(二)散裝水泥的財政分析
課題組認為，要制定下一階段財政支持散裝水泥發(fā)展的相關(guān)政策，就必須從公共財政發(fā)展的要求，按照公共財政理論，對加快發(fā)展散裝水泥進行準確的定位。在此基礎(chǔ)上，再研究制定支持散裝水泥發(fā)展的財政政策，就可以迎刃而解。
1.散裝水泥并不是一項純私人產(chǎn)品，必須由政府正確引導
在制定財政政策時，首先要解決散裝水泥是不是屬于財政必須支持的范圍。也就是說，必須回答財政需要不需要支持這項事業(yè)發(fā)展。
在公共財政條件下，財政管理范圍的確定，是以市場失靈理論來指導的。也就是說，如果某項事業(yè)或某項產(chǎn)品會導致市場失靈，那么就必須由政府通過財政手段進行必要的引導。反之，則可以通過市場自身解決。
在市場經(jīng)濟條件下，導致市場失靈的因素很多。根據(jù)這些因素，財政支出范圍的界定可以按照如下二個標準：
一是根據(jù)產(chǎn)品的公共性來界定財政的管理范圍。如果某項事業(yè)屬于私人產(chǎn)品，則可以通過市場力量，在政府創(chuàng)造的宏觀環(huán)境下，自行發(fā)展。如果某項事業(yè)屬于公共產(chǎn)品，則必須由政府提供支持。這一標準，界定了私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品。
二是根據(jù)私人產(chǎn)品的外部性來界定公共財政的管理范圍。私人產(chǎn)品可分為二種：一是“純”私人產(chǎn)品，即完全可以運用市場力量發(fā)展，并且不會對其它社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響的產(chǎn)品和事業(yè)，典型的如紡織業(yè)；另一種是“準”私人產(chǎn)品，即該產(chǎn)品可以完全運用市場力量發(fā)展，但在發(fā)展中，會產(chǎn)生外部性，對其它社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生正的或負的影響，典型的如污染企業(yè)會產(chǎn)生負面影響，蜜蜂養(yǎng)殖業(yè)會產(chǎn)生正面影響。“純”私人產(chǎn)品純粹依靠市場力量發(fā)展，沒有必要納入財政支持范圍。而產(chǎn)生外部性的私人產(chǎn)品，則需要政府通過財政政策，進行鼓勵或限制，以確保該項私人產(chǎn)品的生產(chǎn)所帶來的外部性，能通過財政的調(diào)控得到鼓勵或限制。這一標準，確定了公共財政的管理范圍是：公共產(chǎn)品，以及具有外部性的私人產(chǎn)品。
按照這二個標準，我們可以得出這樣的結(jié)論：從公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的界定來講，散裝水泥是一種私人產(chǎn)品。但從公共財政的范圍界定來講，包裝水泥是一個高能耗、高物耗、高污染的、明顯帶有負的外部性的私人產(chǎn)品，因此，它仍屬于公共財政的管理范圍，需要國家通過財政政策進行限制。而散裝水泥與包裝水泥比，外部性要小得多，是一種糾正包裝水泥負外部性的重要替代品，因此，仍需要國家通過財政政策進行鼓勵。
我國制訂散裝水泥專項資金政策的根本目的是“限制包裝水泥，鼓勵發(fā)展散裝水泥”。而這一宗旨，正是符合了水泥行業(yè)外部性的特點，體現(xiàn)了公共財政框架下，政府對水泥業(yè)發(fā)展的正確引導。
2.對外部性私人產(chǎn)品的引導，必須通過政府收費的辦法來實現(xiàn)
不同性質(zhì)的公共產(chǎn)品，或者外部性的私人產(chǎn)品，需要財政采取不同的辦法進行管理。按照公共財政的一般原理，對外部性的私人產(chǎn)品最佳的管理辦法，是用政府收費來進行引導調(diào)控。這一點，不需要再進行深入的理論分析。
在我國公共財政框架下的政府收費包括二個部分。一是在市場化程度不高，或者仍需要以基金方式調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，采取政府基金的形式進行收費；二是采取政府行政收費的形式進行收費。這二種收費管理辦法不同，但從企業(yè)財務的角度講，它都通過增加企業(yè)的成本，調(diào)節(jié)企業(yè)在配置資源中的行為，因此，其實際效果是一樣的。選擇哪種方式好，僅僅是從有利于財政管理進行的選擇而已。
我國目前執(zhí)行的散裝水泥專項資金政策，采取的是一種政府基金形式的收費方式，它同樣是符合我國公共財政發(fā)展需要的。
因此，課題組認為，在新的形勢下，我國水泥行業(yè)包裝水泥負的外部性并沒有消除，而發(fā)展散裝水泥作為彌補其負外部性的一項重要內(nèi)容，政府非常有必要保留現(xiàn)行散裝水泥專項資金政策，來限制包裝水泥，鼓勵發(fā)展散裝水泥。
(三)散裝水泥專項資金政策的改革建議
簡單保留現(xiàn)行散裝水泥專項資金政策，有一定缺陷。從以上分析可知，現(xiàn)行的散裝水泥專項資金政策，其使用的績效只有84分，在管理中還需要進一步的完善。因此，必須對現(xiàn)行政策進行必要的改革，使之更符合公共財政的發(fā)展要求。
經(jīng)過調(diào)研，我們認為應當吸納前面分析時提出的三種觀點中的優(yōu)點，充分考慮如何利用現(xiàn)有資源，按照公共財政發(fā)展要求，在促進散裝水泥發(fā)展的財政政策上，建立起長遠的機制，逐步使這方面的財政政策更為可持續(xù)、健康與穩(wěn)定。
通過深入調(diào)研，課題組提出了按照“基金改費”、“費改稅”的改革思路，建議財政部在現(xiàn)階段，把散裝水泥專項資金從政府性基金轉(zhuǎn)變成政府行政性收費，在條件成熟的時候，再把行政性收費轉(zhuǎn)變成稅收。
課題組認為，在現(xiàn)階段，實行“基金改費”，具有以下幾方面的優(yōu)勢：
1.與政府基金相比，行政性收費管理方式更為規(guī)范
散裝水泥專項資金屬于政府性基金的范圍。政府性基金，是指各級人民政府及其所屬部門根據(jù)國家法律、行政法規(guī)和國務院有關(guān)規(guī)定，為支持某項事業(yè)發(fā)展，按照國家規(guī)定程序批準，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政性資金。政府性基金是憑借政府行政權(quán)力參與國民收入分配的一種方式。其目的主要是國家為了支持某項重點產(chǎn)業(yè)或事業(yè)的發(fā)展籌措資金。政府性基金有強制性，卻沒有補償性，是在計劃經(jīng)濟條件下我國財政部門創(chuàng)造的一種臨時性的分配方式。政府性基金大多設(shè)立于我國改革開放之初、稅收法規(guī)尚未健全的時期，是一種臨時性的政策，帶有計劃經(jīng)濟的特點。行政性收費則是指國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體以及其他組織根據(jù)法律、行政法規(guī) 、地方性法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，依照規(guī)定程序批準，在向公民、法人提供特定服務過程中，按照成本補償和非盈利性原則，向特定服務對象收取的費用。行政性收費屬于非稅收入，它遵循的是有償原則，其性質(zhì)是政府提供的公共服務的“價格”，或者是個人或法人為其向社會提供外部性效應而形成的懲罰性或獎勵性的“罰金” 或“獎金”。
政府性基金與行政性收費，是有明顯區(qū)別的。前者目的是發(fā)展專項事業(yè)，后者是提供特定服務。前者征收時是無償、強制的，后者是有償?shù)?。相對政府性基金，政府行政性收費在內(nèi)涵和形式都更加規(guī)范。
從政府性基金與行政性收費的特點看，作為對一項專項事業(yè)的支持，使用政府性基金這一工具似乎更為貼切。但從前面的分析看，我們更傾向于使用行政性收費。其主要理由有三點：
一是從全國的情況看，盡管散裝水泥專項資金仍帶有明顯的支持散裝水泥事業(yè)發(fā)展的政策導向，但從根本意義上講，這一收費方式，已經(jīng)在逐步向“環(huán)?！惫δ苻D(zhuǎn)型。雖然這項收費，最終都是用于發(fā)展散裝水泥，但從目前散裝水泥費的功能來講，已經(jīng)發(fā)生了較大變化。如象上海市等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，散裝水泥費的功能，已經(jīng)轉(zhuǎn)向研發(fā)綠色水泥、減少水泥業(yè)污染等方面。因此，從這個角度講，散裝水泥專項資金，既是一項扶持某一行業(yè)的政策，屬于政府基金的概念，同時，它又是一項促進我國和諧社會發(fā)展、建設(shè)節(jié)約型社會，實現(xiàn)“五統(tǒng)籌”目標，降低水泥業(yè)負外部性的一項財政政策，它也可歸屬政府行政性收費范疇。
實際上，類似這樣的政府基金，并不只有散裝水泥專項資金一項。如育林基金、森林植被恢復費等。它們既可以理解為對林業(yè)這一行業(yè)的扶持政策，同時，也可理解為對生態(tài)保護的一項財政政策。象這類政府基金，在設(shè)計初期，受計劃經(jīng)濟體制的影響，我們用了政府基金這一工具，但在公共財政條件下，完全可以轉(zhuǎn)化為政府性收費。
二是從收費的“費基”來分析。作為一項政府基金，其“費基”的設(shè)計，可以是沒有理由的。如三峽基金，在每度電上加價幾分錢，散裝水泥基金，在每噸袋裝水泥上征收幾元錢，可以說這是政府的決定，企業(yè)必須無條件地執(zhí)行。這就是政府基金“強制性”的體現(xiàn)。而行政性收費的“費基”，是有一定依據(jù)的。如工本費，就是按照其發(fā)放某一許可證的成本來核算的（盡管按照非盈利性原則，工本費收費的金額，可能要低于其成本），因此，行政性收費的“費基”，是有一定的依據(jù)的。這就是行政性收費“補償性”的體現(xiàn)。
目前，散裝水泥專項資金，作為一項政府基金，其確定的收費標準，是一種強制性的標準，它與袋裝水泥造成的負外部性，沒有建立起相互對應的關(guān)系。因此，它是一種強制性的政府基金。這就容易造成“增加企業(yè)負擔”的錯覺。但是，一旦轉(zhuǎn)化為政府性收費后，它就與水泥業(yè)產(chǎn)生的負外部性發(fā)生關(guān)系，使“費基”更為有利，從而使這項收費成為企業(yè)必須承擔的義務。
我們是這樣考慮散裝水泥專項資金轉(zhuǎn)化為政府性收費的“費基”的。通過上面分析，可以明顯看到，水泥業(yè)在環(huán)境污染、資源浪費上的負外部性很強，而散裝水泥減少了它的外部性。如果把發(fā)展散裝水泥而減少的負外部性作為向水泥業(yè)征收散裝水泥費的“費基”，就非常容易地使政府基金轉(zhuǎn)化為行政性收費，水泥企業(yè)也沒有理由不接受。
根據(jù)上面分析，水泥業(yè)在很多方面造成了環(huán)境污染、資源浪費。我們僅取其一種污染指標，來設(shè)計散裝水泥費的“費基”。根據(jù)北京市環(huán)境保護研究院的測定，每噸包裝水泥導致粉塵排放（可吸入顆粒物）4.48公斤，而每噸散裝水泥只有0.28公斤，為包裝水泥的1/16。也就是說，散裝水泥對水泥業(yè)負外部性的糾正度為每噸4.20公斤粉塵排放（可吸入顆粒物）。而要實現(xiàn)這一糾正度，就需要發(fā)展1噸的散裝水泥配套能力。根據(jù)中國散裝水泥協(xié)會提供的數(shù)據(jù)，每形成1噸散裝水泥的配套能力，需要綜合投入180元。由于包裝水泥比散裝水泥多排放了15/16的粉塵排放（可吸入顆粒物），為糾正包裝水泥的負外部性，就需要包裝水泥承擔168.75元(180*15/16)的費用。而這168.75元，就是“散裝水泥費”的費基依據(jù)。
但是，根據(jù)行政性收費的非盈利性原則，盡管需要每噸168.75元的投入，來解決包裝水泥的負外部性，但如何確定費率，可以根據(jù)國家需要，在低于每噸168.75元的范圍內(nèi)確定。據(jù)此，我們認為，可以結(jié)合我國產(chǎn)業(yè)政策，確定二檔費基：一是對國家需要整頓的小水泥企業(yè)，設(shè)立一個懲罰性較強的費基，二是對一般的水泥企業(yè)，設(shè)立一個費基。三是對水泥使用單位，設(shè)立一個費基。
這樣，散裝水泥費作為一項行政性收費，不僅具備了其基本的要素，而且也為今后“費改稅”打下了基礎(chǔ):當我國的環(huán)保政策達到一定程度時，這項收費就可以完全和排污費一樣，并入國家的環(huán)保稅。
三是作為一項行政性收費，還需要一個重要的條件，即其法律依據(jù)。按照行政性收費的定義，它是：指國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體以及其他組織根據(jù)法律、行政法規(guī) 、地方性法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，依照國務院規(guī)定程序批準……”，這就意味著，如果沒有相關(guān)的法律法規(guī)，這項行政性收費也不能依法設(shè)立。從散裝水泥的角度講，這一文件已經(jīng)完全存在。1997年，國務院就制訂了《進一步加快發(fā)展散裝水泥的意見》，而且截止目前，我國30個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）中，已經(jīng)有26個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）頒布了關(guān)于發(fā)展散裝水泥的政府令。這些法律法規(guī)都從不同角度，規(guī)定了政府對促進散裝水泥發(fā)展的職能和要求，包括了收費規(guī)定。因此，從這個意義上講，設(shè)立針對包裝水泥的行政性收費完全有法律基礎(chǔ)。
從另一個角度講，正是由于有了這些法律法規(guī)基礎(chǔ)，如果現(xiàn)在就取消這項政策反而影響了法律法規(guī)的嚴肅性。特別是2004年由商務部等五部兩局發(fā)布的部委規(guī)章《散裝水泥管理辦法》，僅僅施行一年多，就嘎然中止，必然影響國家政策法規(guī)的嚴肅性。
因此，從這三個角度講，我們認為，在公共財政框架下，散裝水泥專項基金，完全有條件轉(zhuǎn)化為國家行政性收費。
2.行政性收費的成本較為低廉
從前文分析可知，將專項資金轉(zhuǎn)化為政府稅收的方式是最直接、最有效地增強散裝水泥發(fā)展資金管理的方式，但同時制定稅收成本較高。一種稅的制定必須通過調(diào)研、提案、專家討論、人大研究、批準試行的漫長過程，通常需要至少兩年以上的時間。同時為了配合稅法的實行，還要制定相關(guān)的一系列的配套政策和法規(guī)，這對于急需解決目前問題的散裝水泥發(fā)展事業(yè)來說是不現(xiàn)實的。如果放棄散裝水泥專項資金，通過立法來設(shè)立相應的稅收，稅法制定過程中造成的政策斷層所帶來的成本則不容忽視。
費是由國家某個行政部門或者事業(yè)單位收取的，它的制定過程不像稅收那樣復雜，一般國家費由政府出臺相關(guān)的政策，具體的實施細則則由相關(guān)部門以及地方政府自行制定。從制定到實施，國家費都不需要復雜和漫長的過程，這正符合當前散裝水泥事業(yè)發(fā)展的要求。
?。ㄋ模嵭小盎鸶馁M”的若干政策建議
要做好散裝水泥專項資金的“基金改費”工作，就必須根據(jù)行政性收費的基本原理，從征收、管理、使用和監(jiān)督四個環(huán)節(jié)，進行規(guī)范的制度設(shè)計，充分協(xié)調(diào)好各個方面的關(guān)系，以保證“基金改費”取得預期的效果。
1.關(guān)于行政性收費的名稱
“基金改費”的首要問題，是改成什么樣的行政性收費。課題組認為，根據(jù)我國公共財政發(fā)展的要求，可以把目標設(shè)定為二種模式。一是把散裝水泥專項資金直接轉(zhuǎn)化為政府性收費，向征收單位征收“發(fā)展散裝水泥費”。二是把散裝水泥專項資金并入與之相近的行政性收費中，成為某項行政性收費的組成部分。從我國目前的情況看，與它相近的就是針對環(huán)境外部性而設(shè)立的“排污費”。
我們更傾向于設(shè)立專門的“發(fā)展散裝水泥費”。因為，“發(fā)展散裝水泥費”的征收，既有鼓勵散裝水泥發(fā)展，促進其正的外部性擴大的功能，也有限制包裝水泥，限制其對環(huán)境污染等負的外部性的功能。因此，并入僅僅具有“懲罰”功能的排污費，并不能完整地體現(xiàn)散裝水泥發(fā)展的要求。
2.關(guān)于征收對象和征收標準
征收標準的確定，我們已經(jīng)在前面的分析中進行了設(shè)計。對征收對象問題，我們認為我國現(xiàn)行散裝水泥專項資金的征收對象，很難真正把所有與散裝水泥發(fā)展的相關(guān)單位包括進去。因此，有必要進行適當調(diào)整。根據(jù)調(diào)查情況，我們建議設(shè)立三種征收對象，并采取不同的征收標準。
一是對大型水泥生產(chǎn)企業(yè)，仍維持現(xiàn)有的征收標準。
二是對小型水泥生產(chǎn)企業(yè)，除了維持現(xiàn)有征收標準外，從促進水泥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整出發(fā)，增加懲罰性的收費標準。小型水泥生產(chǎn)企業(yè)是指年產(chǎn)20萬噸以下，以立窯工藝為主的水泥生產(chǎn)企業(yè)。這些小型水泥生產(chǎn)企業(yè)，是我國目前包裝水泥的主要提供者。他們?yōu)榱俗非罄麧櫍炔蛔⒅厮嗌a(chǎn)中能耗、物耗的降低，也很難確保水泥質(zhì)量的穩(wěn)定。因此，不但不利于散裝水泥的發(fā)展，同時不利于地區(qū)水泥生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，不利于我國建筑質(zhì)量的提高，是國家已經(jīng)采取政策進行限制的企業(yè)。因此，對這類企業(yè)在現(xiàn)有收費標準的基礎(chǔ)上，加收一定比例的懲罰性收費。根據(jù)各地對限制小水泥的政策要求不同，這一懲罰性收費標準，可以定為基礎(chǔ)性收費的1至10倍，由當?shù)卣孕写_定，報財政部備案。
三是水泥使用者。水泥使用者的范圍非常廣泛，對待不同的水泥使用者，也應當采用不同的收費標準。例如，按照“懲罰性”原則，對于大型建設(shè)項目或大型建筑企業(yè)，如果其使用包裝水泥，則應當按照較高的費率收取費用，而對于個人使用少量的包裝水泥，則應當少收或者不收。根據(jù)課題組調(diào)查，我們建議對水泥使用者，按照建筑單位的資質(zhì)等級來向建設(shè)單位征收：對一、二級建筑企業(yè)，按現(xiàn)行的標準進行征收；對三級及三級以下的建筑企業(yè)，在原有基礎(chǔ)上，加收1至10倍的懲罰性收費；對個人免征發(fā)展散裝水泥費(見表5)。
另外，課題組調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大部分建設(shè)項目都是以建筑面積設(shè)計核算。因此，考慮到此項收費的合理性和可操作性，建議除道路、橋梁等公共建筑設(shè)施外，其它建設(shè)項目的收取標準可按建筑面積核算。
在前面的分析中，我們已經(jīng)確定了包裝水泥的費基是每噸168.75元。在此基礎(chǔ)上，可以根據(jù)國家的需要，在小于每噸168.75元的范圍內(nèi)確定。我們之所以設(shè)計成一種差別費率的收費是基于如下理由：按照公共財政的基本理論，行政性收費，可以分為二大類。一類是補償型的，如工本費。另一類是懲罰型的，如排污費。二種收費方式，其收費標準的設(shè)計是不一樣的。補償型的收費，是按照“非盈利性原則”，以成本為依據(jù)，考慮納“費”人的承擔能力來進行設(shè)計。而懲罰性收費，是按照“懲罰性原則”，以收費對象對社會造成的負外部性為依據(jù)，考慮政府對其懲罰的必要性來進行設(shè)計的。不同的包裝水泥企業(yè)，對社會的負外部性是不同的，因此，政府對其懲罰性的程度也可以不同。這就是懲罰性收費可以形成差別費率的最基本的理由。
表5 “發(fā)展散裝水泥費”征收標準
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征收單位 |
征收對象 |
征收標準 |
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大型水泥生產(chǎn)企業(yè) |
生產(chǎn)的包裝水泥 |
每噸1-3元（原標準為每噸1元） |
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20萬噸以下的小型水泥生產(chǎn)線 |
生產(chǎn)的包裝水泥 |
每噸1-3元 |
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每噸3-30元 | ||
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一、二級建筑企業(yè) |
使用的包裝水泥 |
每噸1-3元（原標準為每噸3元） |
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三級及三級以下建筑企業(yè) |
使用的包裝水泥 |
每噸1-3元 |
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每噸3-30元 | ||
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個人 |
使用的包裝水泥 |
免征 |
在上表中，我們設(shè)計了個人免征“發(fā)展散裝水泥費”。這實際上把廣大農(nóng)民和城市居民排除在征收范圍之外。這一方面是考慮到征收成本問題。另一方面，也是從減輕農(nóng)民負擔的角度提出來的。
但這樣的設(shè)計，容易給人一種誤解。既然農(nóng)村可以免征，而且按照上述觀點，依靠散裝水泥專項資金，也能促進農(nóng)村散裝率的提高，就反證了僅僅依靠收費是不能解決散裝率問題的。我們認為，在改革開放二十多年后，我國的公共財政政策，正是體現(xiàn)鄧小平同志“三步走”戰(zhàn)略的時候了。公共財政的陽光要逐步照耀到農(nóng)村，城市要反哺農(nóng)村，從根本意義上講，就是要把從城市所得的收入，用于農(nóng)村。我們的設(shè)計，正是體現(xiàn)了這一原則。通過把從企業(yè)征收的“發(fā)展散裝水泥費”，用于農(nóng)村的散裝水泥推廣，而不動用農(nóng)村農(nóng)民的一分錢，讓“三農(nóng)”得到更多實惠，正是體現(xiàn)了“發(fā)展散裝水泥費”的調(diào)節(jié)功能。
3.關(guān)于征收范圍。根據(jù)調(diào)研情況，課題組認為，“發(fā)展散裝水泥費”的征收范圍，可以分為兩個層次進行調(diào)整，一是根據(jù)全國各地區(qū)水泥散裝率的不同進行調(diào)整，二是調(diào)整城鄉(xiāng)征收結(jié)構(gòu)。
一是地區(qū)間的調(diào)整。由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異，不同地區(qū)對散裝水泥的需求不盡相同，同時也表明地區(qū)之間由于經(jīng)濟發(fā)展的快慢，對發(fā)展散裝水泥的態(tài)度也不一樣。經(jīng)濟發(fā)展是一個漸進的過程，單從國家制定政策的角度來說，在水泥散裝率較低的地區(qū)，除了在政策上應當扶持散裝水泥的生產(chǎn)外，在“發(fā)展散裝水泥費”的征收上也應當適當提高費率。費率的制定應當由地方政府按照當?shù)厍闆r合理地進行，不能超出該地區(qū)整個水泥生產(chǎn)行業(yè)和使用所能承受的限度。因此，應賦予地方政府一定的權(quán)限，在表5 的基礎(chǔ)上，自行確定其征收標準，使之更符合當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展實際。
二是城鄉(xiāng)調(diào)整。前面的績效分析告訴我們，在全國水泥散裝率不斷提高的過程中，農(nóng)村地區(qū)散裝水泥的使用狀況卻不容樂觀。目前，我國發(fā)展散裝水泥的一項重要任務，就是在廣大農(nóng)村推廣散裝水泥。為了更好地營造農(nóng)村發(fā)展散裝水泥的大環(huán)境，建議在改為“發(fā)展散裝水泥費”后，對農(nóng)村水泥的個人使用者，免征該項收費(農(nóng)村的法人使用包裝水泥，仍按表5征收)。
按照這樣的思路調(diào)整征收范圍，實際上就把一些征收成本偏高的地區(qū)和個人剔除出去，從而使“發(fā)展散裝水泥費”的工作更為科學有效。在這樣的思路下來計算“發(fā)展散裝水泥費”的征收率是比較科學的。這就解決了目前散裝水泥專項資金征收率低的問題。在我們開展散裝水泥專項資金績效評價時，曾專門對征收率偏低的問題進行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)征收率低主要不是工作原因，而是統(tǒng)計口徑的問題。由于現(xiàn)行辦法的征收范圍包括了全部的水泥企業(yè)，而實際上農(nóng)村及個人這二大塊占了50%以上的市場，都沒有開展征收工作。在分母上有這因素，而在分子上沒有這方面的收入，征收率就自然難以提高。通過征收范圍的調(diào)整，可以真正把征收率作為一項考核指標，以強化對征管部門的管理。
4.關(guān)于征收管理部門。一直以來，散裝水泥發(fā)展資金的征收、使用管理都由全國和各地區(qū)的散裝水泥辦公室執(zhí)行。散裝水泥管理系統(tǒng)征收這項收費，對于提高這項資金的管理績效，有著很好的保證意義。但這一模式，同樣存在著一系列問題：首先，散裝辦的征收人員不屬于國家公務員系列，并沒有法律上賦予的執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)利；其次，散裝辦自收自支，費用自理，主要靠散裝水泥專項資金中提取。盡管目前實現(xiàn)了“收支兩條線”管理，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地財政部門在核定散裝辦的經(jīng)費時，還是和其收入掛鉤。這種辦法容易導致收費政策把握上的隨意性。第三，現(xiàn)在專項資金由各省獨自征收、統(tǒng)籌，中央沒有調(diào)控權(quán)，造成地方在征收方面隨意性較大，征收率各地不一。這些問題不解決，散裝水泥發(fā)展的管理效率將無法提高。
因此，建議對征收部門作如下改革：
一是加強綜合管理，統(tǒng)一事權(quán)。針對中央沒有調(diào)控權(quán)，專項資金由地方獨自組織征收、統(tǒng)籌的實際，在實行“基金改費”之后，就必要根據(jù)公共財政發(fā)展的要求，對“發(fā)展散裝水泥費”的征收管理程序進行重新的整合，并制訂規(guī)范的管理制度。各省區(qū)市要嚴格按制度規(guī)定的要求，做好“發(fā)展散裝水泥費”的征收工作。而這些管理制度的核心，一是財權(quán)與事權(quán)劃分的明確，二是授權(quán)與分權(quán)劃分的明確。如關(guān)于征收標準，既要分權(quán)，授予各省區(qū)市在管理制度規(guī)定的范圍內(nèi)，自行確定當?shù)卣魇諛藴实臋?quán)力；更要層層授權(quán)，明確各省區(qū)市只有建議權(quán)，全國散裝水泥辦公室只有綜合平衡的決定權(quán)，財政部具有備案后決定實施的權(quán)力。
二是盡快推進散裝水泥管理系統(tǒng)的事業(yè)單位改革。目前，我國的散裝水泥辦公室在管理體制上比較混亂，既有商務系統(tǒng)的，也有建委系統(tǒng)的;既有公務員系列的，也有事業(yè)單位編制的。由于管理體制混亂，各地散裝水泥辦公室在履行職能上的權(quán)力也不相同，特別是在對散裝水泥專項資金征收管理上，由于沒有法律賦予的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，困難較大。因此，建議在“十一·五”期間，對散裝水泥管理系統(tǒng)進行比較徹底的改革，將各級散裝辦轉(zhuǎn)變成監(jiān)督管理類事業(yè)單位， 人員依照公務員管理，真正賦予散裝辦征收費用上有法律法規(guī)保證。
在“發(fā)展散裝水泥費”的征收上，還存在著這樣的一個問題：由于按差別費率征收，可能會降低它的可操作性；實現(xiàn)中央地方共享后，地方政府可能從當?shù)乩娉霭l(fā)，對該項收費進行“上有政策，下有對策”；企業(yè)會從公平競爭的角度，對這項收費提出異議。對于這些問題，我們認為，在上述設(shè)計的條件下，是完全可以解決的：一方面，我國地方財政部門，實際上已經(jīng)形成了比較規(guī)范的對非稅收入的征收機制，再加上這項收費的征收部門——散裝水泥管理部門，已經(jīng)形成了較為完整的征管體系，因此，即使是差別費率，都不會影響收費的難度。而“發(fā)展散裝水泥費”，一旦從政府基金轉(zhuǎn)化為行政性收費后，它將按照行政性收費的管理制度進行管理，無論是地方政府，還是企業(yè)，都會按照這些制度的規(guī)定，進行征繳。事實上也一樣，盡管養(yǎng)路費等非稅收入實現(xiàn)了中央地方共享，但并沒有出現(xiàn)因此地方政府不配合，不支持的情況。而基金改費后，由于“發(fā)展散裝水泥費”有明確的征費依據(jù)，企業(yè)就不應該提出反對意見。這項收費，不是增加企業(yè)負擔，而是企業(yè)必須承擔的解決其負外部性的成本。發(fā)達國家處理舊家電或固體廢棄物就是實行“生產(chǎn)者責任制”—即“誰制造，誰承擔回收處理的經(jīng)濟責任”。只要企業(yè)生產(chǎn)包裝水泥，就存在浪費資源、污染環(huán)境、影響作業(yè)者健康等嚴重弊端，必須承擔相應的經(jīng)濟和社會責任。
5.關(guān)于征收“發(fā)展散裝水泥費”的財政體制。我們設(shè)想，把“發(fā)展散裝水泥費”設(shè)計成一項中央地方共享的非稅收入。這是基于如下幾點考慮：
一是根據(jù)我國現(xiàn)行的各級政府的財權(quán)事權(quán)劃分，在發(fā)展散裝水泥上，中央政府承擔著宏觀管理、調(diào)控和政策指導的職能，而發(fā)展散裝水泥的責任，主要在地方政府。因此，無論是中央還是地方，對發(fā)展散裝水泥都有相應的事權(quán)。根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則，“發(fā)展散裝水泥費”，應由中央地方共享。
二是共享比例。如果中央政府僅僅是一種宏觀管理的職能，那么這項資金完全可交給地方，由地方用于專項發(fā)展散裝水泥。但從調(diào)查情況看，中央宏觀調(diào)控和宏觀管理的任務仍很重，必須有一定的財力與之匹配。它具體表現(xiàn)在：（1）目前，我國各地散裝水泥發(fā)展的階段不同，任務也不一樣，必須通過中央政府的宏觀調(diào)控，來縮小區(qū)域間發(fā)展的差距，加快散裝水泥欠發(fā)達地區(qū)的增長速度，確保全國一盤棋，防止落后地區(qū)對先進地區(qū)的沖擊(典型案例是：上海市散裝水泥管理辦公室的一項重要任務，就是遏制來自安徽等地通過各種渠道進入上海的包裝水泥)。（2）隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，一些重大的水泥業(yè)發(fā)展項目，需要在中央的宏觀調(diào)控下，由中央政府來安排這些項目，從而提高我國水泥業(yè)資源配置的合理性。如拉法基項目，就是中央政府安排的。通過這樣統(tǒng)籌，可以用一個項目解決幾個省的水泥問題。（3）散裝水泥專項資金從基金轉(zhuǎn)費后，其收費的依據(jù)已經(jīng)從扶持一個行業(yè)轉(zhuǎn)向為治理環(huán)境污染，促進和諧社會發(fā)展。而對環(huán)境的治理，是一項純的公共產(chǎn)品，是中央政府的事權(quán)，更需要中央政府的引導。因此，我們認為，中央政府有權(quán)通過共享，來取得“發(fā)展散裝水泥費”的部分收入，提高中央政府對發(fā)展散裝水泥的鼓勵調(diào)控能力。
三是根據(jù)我們的設(shè)計，這項收費，除了有促進環(huán)保功能外，還有一個重要的功能，就是促進水泥業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。發(fā)展散裝水泥的核心是限制包裝水泥。而限制包裝水泥的關(guān)鍵是要調(diào)控以生產(chǎn)包裝水泥為主，能耗偏高、負外部性較大的小型水泥企業(yè)。只有通過這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，才能從總體上降低我國水泥業(yè)的環(huán)境污染問題。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，必須在中央的協(xié)調(diào)下，全國全面鋪開才能生效。不然，就容易出現(xiàn)被甲地關(guān)閉的小水泥廠，轉(zhuǎn)移到乙地的做法。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，西部地區(qū)的某些小水泥廠，是在東部沒有生存空間后搬遷過去的。因此，為了履行好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的事權(quán)，中央政府有必要取得一定的共享收入。
四是從管理上講，如果把這項收入改為中央地方共享收入，那么，地方政府就必須嚴格按中央確定的管理辦法執(zhí)行，不得因此隨意調(diào)整政策，這樣做可以更好地強化這項資金的監(jiān)管。
因此，我們設(shè)想在實現(xiàn)了“基金改費”后，應通過財政體制把這一政府收費轉(zhuǎn)化為中央地方共享收入。共享辦法可以在二個方案中進行選擇。
一是地方收入確定為按照現(xiàn)行的散裝水泥專項資金征收辦法征收的收入，地方中央共享收入的范圍為本次調(diào)整中新增的收入，新增部分，中央地方按五五分成。據(jù)此測算，中央財政每年可望增收10億元。
二是直接按“發(fā)展散裝水泥費”的總量進行中央地方五五分成。據(jù)此測算，中央財政每年可望增收13億元以上。
由于“發(fā)展散裝水泥費”是一項非稅收入，因此，中央地方的分享辦法，是通過非稅收入分享的途徑來實現(xiàn)，而不是通過財政轉(zhuǎn)移支付的途徑來實現(xiàn)。這就解決了這項分享制度與我國轉(zhuǎn)移支付制度改革方向存在的差異性，使這種共享辦法較為易于操作。
實際上，我國有很多非稅收入，是實現(xiàn)中央地方共享的，如養(yǎng)路費等。我國財政部門在這方面已經(jīng)形成了比較成熟的經(jīng)驗，完全可以參照這些非稅收入，形成“發(fā)展散裝水泥費”的共享機制。
6.關(guān)于“發(fā)展散裝水泥費”的管理和使用?！盎鸶馁M”后，“發(fā)展散裝水泥費”的管理，將嚴格按非稅收入的管理制度，按照“收支兩條線”原則，進行管理。這樣做，在管理上已經(jīng)完善，但也容易產(chǎn)生收支不對稱的問題，容易引起散裝水泥管理部門的意見。
實際上，這正是“基金改費”后，通過強化管理取得的最大效果。首先，從調(diào)查情況看，我國目前的散裝水泥專項資金，本來就不存在著收支對應的問題。從收入角度講，我國各級政府對發(fā)展散裝水泥的支持，專項資金僅僅是一種主要手段，而不是唯一手段，各級政府實際上還從一般預算或?qū)ｍ楊A算中，對發(fā)展散裝水泥投入了相應的資金。從支出的角度講，很多地區(qū)散裝水泥專項資金，都被地方政府在預算管理中切走了一塊，用于政府統(tǒng)籌使用。因此，它本身就不存在著收支對應的問題。其次，通過基金轉(zhuǎn)費，使“發(fā)展散裝水泥費”收支不對應后，可以更好地促進散裝水泥事業(yè)的發(fā)展。從調(diào)查情況看，我國存在著散裝水泥專項資金征收額少、缺口大，政府支持散裝水泥發(fā)展力度不足的問題。通過嚴格實行收支兩條線管理，可以促使政府更好地履行職能，而不受該項收費的規(guī)模限制。最后，如果按照現(xiàn)行的散裝水泥專項資金管理辦法，該項資金主要用于直接的生產(chǎn)性支出，甚至規(guī)定這項支出要達到90%。但在公共財政框架下，財政性資金將逐步退出競爭性領(lǐng)域。因此，在“十一·五”后，我國對散裝水泥事業(yè)的支持方式，也將因公共財政而發(fā)生變化。也就是說，今后我國對發(fā)展散裝水泥直接的生產(chǎn)性支出應適當逐步減少，而更多的投入于科研、新技術(shù)裝備的開發(fā)與推廣應用及宣傳教育等，藉以調(diào)控市場，營造發(fā)展環(huán)境，拓展散裝水泥市場；通過執(zhí)行禁止城市現(xiàn)場攪拌混凝土和砂漿等法規(guī)，來限制包裝水泥的使用。
因此，我們認為，應按照公共財政的發(fā)展要求，根據(jù)“收支兩條線”原則，財政部門和各級散裝辦共同制定合理、嚴密的管理程序，及時調(diào)整“發(fā)展散裝水泥費”的支出方向：中央收入部分，主要用于區(qū)域調(diào)控及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及全國性的科研項目、國家級標準制定、新產(chǎn)品、新技術(shù)的研發(fā)、標準化工作、全國范圍的統(tǒng)計及宣傳工作等，發(fā)揮公共財政的宏觀調(diào)控職能；地方收入部分，側(cè)重于對本地區(qū)水泥生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以及對當?shù)厣⒀b水泥市場的開發(fā)，扶優(yōu)限劣等。
7.關(guān)于“發(fā)展散裝水泥費”的支出結(jié)構(gòu)。我們考慮在新形勢下，“發(fā)展散裝水泥費”的支出結(jié)構(gòu)必須作如下調(diào)整：
一是調(diào)整區(qū)域支出結(jié)構(gòu)。把“發(fā)展散裝水泥費”作為中央地方共享收入的一個重要目的，就是由中央通過非稅收入共享機制，來協(xié)調(diào)我國散裝水泥區(qū)域發(fā)展上的不平衡。因此，需要在區(qū)域支出結(jié)構(gòu)上，采取如下措施：
—保證東部，扶植西部散裝水泥事業(yè)發(fā)展。截至2004年底，我國京、津、滬三大直轄市的平均水泥散裝率為85.89%，達到了發(fā)達國家的平均先進水平。東部地區(qū)的平均散裝率也已接近50%，并且發(fā)展趨勢明顯。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)水泥散裝率較高，除了經(jīng)濟社會發(fā)展對散裝水泥發(fā)展的推動之外，各省市和國家的政策及資金支持起到了巨大的作用。而中西部地區(qū)的平均水泥散裝率低于25%，與東部的差距甚大。因此，將國家支配的散裝水泥發(fā)展資金的支出重點放到中西部，對于促進我國散裝水泥的平衡發(fā)展有積極作用。如何支持可以從以下幾方面考慮：首先，保證對中心城市及城鎮(zhèn)的資金扶持。總的來說，國家所能支配的散裝水泥發(fā)展資金是有限的，所以，中央不可能在扶持中西部散裝水泥事業(yè)發(fā)展時做到面面俱到。中央支配的資金，應當集中扶持中西部各省市中心城市、城鎮(zhèn)發(fā)展散裝水泥，從而帶動整個地區(qū)散裝水泥事業(yè)的發(fā)展。其次，保證對中西部大型水泥生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展散裝水泥的資金支持。限制小型水泥生產(chǎn)企業(yè)、扶持大型生產(chǎn)水泥企業(yè)是我國發(fā)展散裝水泥的重要任務。在中西部地區(qū)更是如此，由于中西部地區(qū)的城市化程度不高，散裝水泥的需求相對較少，所以以生產(chǎn)包裝水泥為主的小型水泥生產(chǎn)企業(yè)較多，它們的大量存在以及生產(chǎn)成本較低的包裝水泥，擠占了大型重點水泥生產(chǎn)企業(yè)的市場，同時也挫傷了大型水泥生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展散裝水泥的積極性，因此，集中資金支持大型水泥生產(chǎn)企業(yè)，是中西部地區(qū)發(fā)展散裝水泥的關(guān)鍵性問題。
—是重點支持農(nóng)村發(fā)展散裝水泥。在構(gòu)建和諧社會的目標框架下，努力打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，積極解決“三農(nóng)”問題是我國未來經(jīng)濟發(fā)展中的重中之重。關(guān)于我國農(nóng)村發(fā)展散裝水泥，在前面已作了專門分析，得出的基本結(jié)論是：只要政府政策扶持力度到位，我國農(nóng)村發(fā)展散裝水泥，前景廣闊，潛力很大。在新時期，加快發(fā)展散裝水泥的重點，就是要搶抓機遇，大力發(fā)展農(nóng)村散裝水泥。因此，在“發(fā)展散裝水泥費”的支出結(jié)構(gòu)上，應加大強對農(nóng)村發(fā)展散裝水泥的資金支持力度，從經(jīng)濟發(fā)展比較快且城鎮(zhèn)化趨勢明顯的農(nóng)村地區(qū)入手；從建立農(nóng)村散裝水泥示范點入手，從扶持面向農(nóng)村的散裝水泥企業(yè)入手；利用示范帶動效應，推進農(nóng)村散裝水泥市場的拓展。
二是調(diào)整建設(shè)經(jīng)費與正常經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)。分析2001－2004年散裝水泥專項資金的支出結(jié)構(gòu)，我們發(fā)現(xiàn)，四年中專項資金生產(chǎn)性支出只占66.66%。通過對材料的進一步深入分析，我們又發(fā)現(xiàn)，如果按事業(yè)單位會計科目進行分類，真正屬于正常經(jīng)費（即人員經(jīng)費和辦公經(jīng)費）占了15.87%，事業(yè)費占了17.47%。
表6 全國散裝水泥專項資金支出結(jié)構(gòu)(2001-2004)
單位：萬元，%
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總收入 |
總支出 |
生產(chǎn)性支出 |
占總支出% |
事業(yè)支出 |
占總支出% |
人員支出 |
占總支出% |
|
2001年 |
42,594 |
36,230 |
26,273 |
72.52 |
5,645 |
15.58 |
4,312 |
11.90 |
|
2002年 |
53,750 |
39,665 |
26,465 |
66.72 |
7,288 |
18.38 |
5,912 |
14.90 |
|
2003年 |
62,732 |
40,404 |
26,064 |
64.51 |
7,254 |
17.95 |
7,086 |
17.54 |
|
2004年 |
59,186 |
40,902 |
25,987 |
63.53 |
7,282 |
17.80 |
7,633 |
18.66 |
|
合 計 |
218,262 |
157,201 |
104,789 |
66.66 |
27,469 |
17.47 |
24,943 |
15.87 |
從調(diào)查情況看，在散裝水泥專項資金的支出結(jié)構(gòu)上，盡管人員經(jīng)費這幾年仍維持在10%以上，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了較大變化。目前，已有267個散裝辦（1850人）轉(zhuǎn)為全額撥款事業(yè)單位，有467人納入了公務員系列。另外，在對散裝事業(yè)的支出結(jié)構(gòu)上，發(fā)達地區(qū)重在散裝水泥后續(xù)產(chǎn)品的研發(fā)，而發(fā)展中地區(qū)則重在物流行業(yè)的完善，滯后地區(qū)重在宣傳與水泥企業(yè)的設(shè)施設(shè)備改造。從散裝水泥專項資金的使用情況看，這幾年相關(guān)單位的整改工作取得了明顯的成果。
分析近四年散裝水泥專項資金的支出情況，我們認為，在今后的資金管理上，可以從三個角度來考慮其支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
——根據(jù)散裝水泥的發(fā)展要求，調(diào)整“發(fā)展散裝水泥費”生產(chǎn)性支出的結(jié)構(gòu)。從表2可以看到，不同發(fā)展階段，散裝水泥推廣與發(fā)展的任務是不同的。任務不同，其建設(shè)的支出需求也不相同。因此，有必要根據(jù)我國不同區(qū)域散裝水泥發(fā)展的階段性，確立不同的生產(chǎn)性支出目標，并在此基礎(chǔ)上，對支出結(jié)構(gòu)設(shè)立考核體系。
——根據(jù)散裝水泥的發(fā)展要求，調(diào)整正常經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)。按照公共財政的基本要求，行政性收費必須實現(xiàn)收支兩條線，征收部門的人員經(jīng)費，由財政部門按其需要和可能撥付。因此，在“發(fā)展散裝水泥費”中，不應該出現(xiàn)人員經(jīng)費這一概念。換句話說，即使是散裝水泥管理系統(tǒng)的人員經(jīng)費來源于“發(fā)展散裝水泥費”，其支出的渠道也要先把“發(fā)展散裝水泥費”全額上交財政，再由財政撥付給散裝水泥辦公室，而不能出現(xiàn)坐支現(xiàn)象，這是在下一步“發(fā)展散裝水泥費”支出管理中必須強化的。但是，在“發(fā)展散裝水泥費”中，還必須有一塊發(fā)展散裝水泥的事業(yè)費支出，這些支出包括：會議宣傳費、調(diào)研費、科技開發(fā)推廣費等。因此，通過“發(fā)展散裝水泥費”支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，確保散裝水泥資金能全額用于散裝水泥的發(fā)展，是提高該項資金績效的根本保證。
——科學確定生產(chǎn)與事業(yè)發(fā)展經(jīng)費的比例。財政部在散裝水泥專項資金管理辦法中，規(guī)定該項資金90%要用于生產(chǎn)性支出。通過調(diào)研，我們認為在現(xiàn)行公共財政框架下，為提高資金的績效，是不是需要確立這樣一個標準可以商榷。同時，即使要有這樣的一個標準，在人員經(jīng)費由財政撥款解決的情況下，應調(diào)整建設(shè)與事業(yè)發(fā)展經(jīng)費的比例，即生產(chǎn)性支出的比例不能超過90%。這樣，似乎更符合散裝水泥發(fā)展的實際。
8.關(guān)于“發(fā)展散裝水泥費”的監(jiān)督。在公共財政體制下，行政性收費有一套嚴密的監(jiān)督體系。因此，“發(fā)展散裝水泥費”要嚴格按這一體系的要求，納入財政、審計等部門的監(jiān)督。為了強化監(jiān)督力度，在修訂散裝水泥專項資金管理辦法時，應增加嚴密的處罰條例，保障“發(fā)展散裝水泥費”在征收、管理和使用上的合規(guī)、安全、有效。
9.關(guān)于“發(fā)展散裝水泥費”的征收期。作為一項政府基金，散裝水泥專項資金是有征收期限的。而作為一項政府行政性收費，就不一定需要征收期限的限制。因此，我們認為，在實現(xiàn)“基金改費”后，“發(fā)展散裝水泥費”不應設(shè)計征收期限。
但是，實際上，這項“發(fā)展散裝水泥費”，是不可能永遠征收下去的。隨著水泥散裝率的不斷提高，“發(fā)展散裝水泥費”的征收對象——包裝水泥將越來越少，“發(fā)展散裝水泥費”也將不斷自動減少，并逐漸自動消亡。目前，上海市的征收額就只有幾百萬元。因此，我們認為可以設(shè)立這樣的一個標準，來確定“發(fā)展散裝水泥費”的征收期限：
一是根據(jù)《國務院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)委關(guān)于加快發(fā)展散裝水泥意見的通知》（國發(fā)（1985）27號）中確定的我國散裝水泥發(fā)展目標，即全國平均水泥散裝率達到70%。在實現(xiàn)這一目標時，這項政府收費自動消亡。
二是根據(jù)征收成本來確定征收期限。“發(fā)展散裝水泥費”的征收是有成本的。如果“發(fā)展散裝水泥費”的征收成本低于它的征收收入，那么它的存在也沒有意義。因此，按照我國政府收費的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，可以確定這樣的一個標準:當全國“發(fā)展散裝水泥費”的征收總額低于5億元時，該項收費自然取消。
按照這樣的標準來確立其征收期限，實際上就是從水泥行業(yè)的外部性出發(fā)來進行制度設(shè)計。當水泥散裝率達到70%時，實際上“發(fā)展散裝水泥費”的征收額也很難達到5億元，這是同一概念的二種不同表述。而一旦水泥散裝率達到了70%，作為一項重要標志，我國的現(xiàn)代文明建設(shè)已經(jīng)有了一個質(zhì)的飛躍， 這就意味著“發(fā)展散裝水泥費”為建設(shè)我國和諧社會所承擔的任務已經(jīng)基本完成。在這種情況下，我國的散裝水泥將沿著新的發(fā)展方向，為我國和諧及節(jié)約型社會的建設(shè)作出更大的貢獻。
