在財政部2014年底發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡稱《指南》）中明確要求PPP項目實施機構(gòu)應(yīng)組織編制項目實施方案，并規(guī)定實施方案應(yīng)至少包括項目概況、風(fēng)險分配基本框架、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式選擇等內(nèi)容，《指南》還對每部分內(nèi)容的組成進(jìn)行了介紹。
從實施方案的組成內(nèi)容可以看出，其涵蓋了一個PPP項目的所有關(guān)鍵邊界條件，實施方案一旦確定，PPP項目的運作基礎(chǔ)和思路便確定了，后續(xù)項目采購將嚴(yán)格遵照實施方案確定的原則開展，同時后續(xù)項目的執(zhí)行、監(jiān)管和移交等工作原則也一并明確了。
財政部和發(fā)改委發(fā)布的關(guān)于推廣和規(guī)范PPP模式的系列政策文件中明確要求建立PPP項目實施方案的聯(lián)審機制，實施方案應(yīng)獲得當(dāng)?shù)卣呐鷱?fù)，是政府所有相關(guān)部門集體意見的體現(xiàn)。
作為PPP項目一個關(guān)鍵的文件，實施方案在編制時應(yīng)注意什么呢？筆者認(rèn)為至少應(yīng)遵循以下幾個原則：
滿足PPP政策文件的要求。比如方案結(jié)構(gòu)和內(nèi)容至少應(yīng)滿足《指南》的要求。
立足項目實際，切合項目需求?？茖W(xué)設(shè)計實施方案的各項內(nèi)容，比如風(fēng)險分配基本框架、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、采購方式選擇等。
增加財務(wù)分析預(yù)測。除上述必須內(nèi)容外，在實施方案中還需進(jìn)行財務(wù)分析，因為很多項目邊界條件的設(shè)置是以財務(wù)分析預(yù)測的結(jié)果為基礎(chǔ)來最終確定的。
每個PPP項目還可結(jié)合項目自身實際情況補充完善一些內(nèi)容，比如地下管廊項目需明確管廊收費機制和相關(guān)保障措施等。
在實施方案編制過程中應(yīng)充分借鑒類似項目的經(jīng)驗和教訓(xùn)，汲取精華；同時避免可能導(dǎo)致項目失敗的一些邊界條件設(shè)置。
除了實施方案外，PPP項目的另一個關(guān)鍵文件是《PPP項目合同》。如果說實施方案是PPP項目前期準(zhǔn)備階段最關(guān)鍵的文件，那么《PPP項目合同》則是貫穿整個PPP項目合作期的關(guān)鍵文件。
PPP模式是在政府和社會資本之間建立一種長期合作關(guān)系，而合作的基礎(chǔ)便是政府部門與社會資本之間簽署的《PPP項目合同》。政府部門與社會資本簽署《PPP項目合同》后，在整個PPP項目合作期內(nèi)，雙方便將根據(jù)《PPP項目合同》履行義務(wù)和行使權(quán)利，實現(xiàn)利益共享、風(fēng)險分擔(dān)。
那么《PPP項目合同》應(yīng)如何編制呢？筆者認(rèn)為至少應(yīng)遵循以下幾個原則：
符合經(jīng)審批的實施方案。《PPP項目合同》的編制必須立足于地方政府批復(fù)的實施方案，反映實施方案中確定的相關(guān)內(nèi)容。實施方案中會對“合同體系”進(jìn)行簡單介紹，而《PPP項目合同》是其中的核心文件，其核心條款會在實施方案中展開介紹。
符合相關(guān)部委文件要求。《PPP項目合同》的編制還應(yīng)符合財政部和發(fā)改委發(fā)布的一系列關(guān)于PPP模式合同管理的政策指導(dǎo)文件的要求。比如財政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（含附件：PPP項目合同指南（試行））和發(fā)改委發(fā)布的《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（含附件：《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》）。
正式簽約版應(yīng)包含響應(yīng)文件及談判備忘錄的內(nèi)容。政府和社會資本簽署的《PPP項目合同》形成的基礎(chǔ)是招標(biāo)／磋商文件中發(fā)布的《PPP項目合同》，此外還應(yīng)包括中選社會資本遞交的響應(yīng)文件，以及各方簽署的確認(rèn)談判備忘錄的內(nèi)容。如果中選社會資本未對招標(biāo)／磋商文件提出偏差調(diào)整意見，那么最終簽署版的內(nèi)容應(yīng)與招標(biāo)／磋商文件中發(fā)布的《PPP項目合同》一致。
結(jié)合項目實際設(shè)置并創(chuàng)新。《PPP項目合同》應(yīng)結(jié)合具體項目的特點科學(xué)設(shè)置，不能千篇一律，更不能簡單拷貝其他項目文件。除需考慮不同付費機制和不同行業(yè)的特殊需求外，在海綿城市、地下管廊、園區(qū)開發(fā)等區(qū)域打捆類項目中，建議將《PPP項目合同》區(qū)分為“PPP主合同”和針對不同具體項目的“附屬服務(wù)合同”，同時在主合同和附屬合同上進(jìn)行內(nèi)容的合理分配。如，主合同可以主要明確合作內(nèi)容、合作期限、爭議解決等共性條款，而附屬服務(wù)內(nèi)容則針對具體項目的建設(shè)、運營、價費、績效等內(nèi)容進(jìn)行約定，同時主合同中還應(yīng)設(shè)置不同具體項目的交叉違約關(guān)聯(lián)機制。
按實施方案的原則細(xì)化風(fēng)險分配。《PPP項目合同》要在政府和社會資本之間進(jìn)行具體的風(fēng)險分配，需基于實施方案明確的風(fēng)險分配框架來編制，將實施方案中未能明確的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化安排。
綜上所述，對于實施方案和《PPP項目合同》這兩個PPP項目中最關(guān)鍵的文件，需要各方充分重視、認(rèn)真對待、科學(xué)編制，方可為PPP項目的規(guī)范和良好運作保駕護(hù)航。
