2015年底，營(yíng)業(yè)里程12萬(wàn)公里，這一“十二五”鐵路規(guī)劃的既定目標(biāo)面臨考驗(yàn)。
“十二五”鐵路規(guī)劃中期評(píng)估結(jié)果顯示，投產(chǎn)里程滯后于預(yù)期目標(biāo)。
目前全國(guó)雖有上百個(gè)鐵路項(xiàng)目處在建設(shè)當(dāng)中，但據(jù)知情人士透露，作為主要的投資主體，中國(guó)鐵路總公司(下稱(chēng)“中鐵總”)正受到資金投入不足、新開(kāi)工項(xiàng)目不足等問(wèn)題困擾。
加快推進(jìn)鐵路投融資體制改革，或?qū)⒊蔀榻鉀Q問(wèn)題的重要一環(huán)。
“十二五”目標(biāo)難實(shí)現(xiàn)
據(jù)了解，2013年，受中鐵總等單位委托，鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院曾對(duì)“十二五”規(guī)劃進(jìn)行了中期評(píng)估。
按照規(guī)劃，到2015年，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程要達(dá)到12萬(wàn)公里左右，復(fù)線率和電化率分別達(dá)到50%和60%以上。為了實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，“十二五”期間，全國(guó)鐵路將安排固定資產(chǎn)投資2.8萬(wàn)億元，其中基本建設(shè)投資2.3萬(wàn)億元。
評(píng)估課題組得出的基本結(jié)論是，從2011-2013年6月底，復(fù)線率和電氣化率指標(biāo)已超額完成，鐵路完成固定資產(chǎn)投資額略高于1.4萬(wàn)億元，但最重要的投產(chǎn)里程指標(biāo)卻滯后于預(yù)期的目標(biāo)，且新開(kāi)工項(xiàng)目不足，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期數(shù)量。
“這意味著，想完成原來(lái)的工作量，就得增加投資；按原來(lái)的投資，肯定完不成原來(lái)的工作量。”知情人士說(shuō)。
一位中國(guó)鐵建人士認(rèn)為，即便有足夠投資，2015年底也難以實(shí)現(xiàn)12萬(wàn)公里的目標(biāo)。因?yàn)榘凑漳壳皫准诣F路承建企業(yè)的生產(chǎn)能力，一年新線能投產(chǎn)6000公里左右就很不錯(cuò)了。而且一條鐵路正常建設(shè)工期需要4年以上時(shí)間，不可能再靠壓縮工期在短時(shí)間內(nèi)建成更多鐵路。
根據(jù)近幾年鐵路年度工作會(huì)議披露的新線投產(chǎn)數(shù)據(jù)累加，中國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程已接近10.4萬(wàn)公里，要想實(shí)現(xiàn)12萬(wàn)公里的目標(biāo)，接下來(lái)的2014年、2015年新線投產(chǎn)里程要達(dá)到1.6萬(wàn)公里，平均每年8000公里。
而在2014年1月9日，中鐵總年度工作會(huì)議披露，預(yù)計(jì)2014年鐵路投產(chǎn)新線里程為6600公里以上，這與8000公里還存在一定差距。
追資至3.3萬(wàn)億元？
行至中途，才發(fā)現(xiàn)投資額不足？
知情人士解釋?zhuān)?010年開(kāi)始做“十二五”規(guī)劃時(shí)，一些鐵路項(xiàng)目尚處于預(yù)可研階段，有些項(xiàng)目甚至預(yù)可研都還沒(méi)有做，投資額只能靠估算。隨著設(shè)計(jì)深入和工程開(kāi)始施工建設(shè)，才逐步摸清實(shí)際投資額，發(fā)現(xiàn)需要調(diào)整增加概算。此外，征地拆遷等費(fèi)用上漲，也是投資不足的原因。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，征地拆遷費(fèi)用上漲占全部工程造價(jià)上漲的40%。前述中國(guó)鐵建人士認(rèn)為，近年來(lái)原材料、人工成本上漲，也導(dǎo)致鐵路工程造價(jià)上漲。
中期評(píng)估報(bào)告建議，“十二五”期間，鐵路固定資產(chǎn)投資需增至3.3萬(wàn)億元，才能在2010年底9.1萬(wàn)公里的基礎(chǔ)上新建成2.9萬(wàn)公里，完成2015年目標(biāo)。
資料顯示，“十二五”前3年，全國(guó)鐵路已安排固定資產(chǎn)投資1.88萬(wàn)億元，距離3.3萬(wàn)億元尚差近1.42萬(wàn)億元，接下來(lái)的兩年，平均每年需投資近7100億元。
而在中鐵總年度工作會(huì)議上，中鐵總總經(jīng)理盛光祖介紹，2014年國(guó)家鐵路安排固定資產(chǎn)投資額為6300億元。
知情人士介紹，這其中的資金缺口，需要通過(guò)鐵路投融資體制改革來(lái)解決——在2014年安排的6300億元投資當(dāng)中，并沒(méi)有包含社會(huì)資本。
該人士透露，國(guó)家發(fā)改委已預(yù)測(cè)，2014年社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的金額將達(dá)400億元，高于往年，主要是神華、新疆廣匯等企業(yè)的投資。2015年是否能否吸引更多社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路，則要看鐵路投融資體制改革的力度如何。
“假如地方政府能再拿出一些資金，2014年全國(guó)鐵路建設(shè)總投資有可能超過(guò)7000億元。”該人士說(shuō)，在編制“十二五”規(guī)劃的時(shí)候，城際鐵路等地方鐵路也在規(guī)劃其中。
鐵路政企分開(kāi)改革之后，已明確這些鐵路由地方主導(dǎo)建設(shè)，現(xiàn)在很多地方政府也有建鐵路的積極性，“不過(guò)他們?nèi)狈Y金，近幾年內(nèi)，地方政府投資鐵路的力度仍不會(huì)太大”。
投融資體制改革出路
事實(shí)上，在“十二五”規(guī)劃中，就有“加快推進(jìn)鐵路投融資體制改革”的表述。“十二五”前半期的建設(shè)投資情況，更增加了推進(jìn)的迫切性。
2013年8月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》(下稱(chēng)“33號(hào)文”)。中鐵總評(píng)價(jià)稱(chēng)，“這是繼1975年中央下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鐵路工作的決定》后，黨和國(guó)家又一次專(zhuān)門(mén)對(duì)鐵路工作作出重大部署，是指導(dǎo)今后一個(gè)時(shí)期鐵路發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。”
國(guó)家發(fā)改委基礎(chǔ)司的一位工作人員告訴記者，目前國(guó)家發(fā)改委等部委正在抓緊制定落實(shí)33號(hào)文的各項(xiàng)措施，預(yù)計(jì)各部委會(huì)分別出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。
北京交通大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授榮朝和認(rèn)為，鐵道部于2013年3月撤銷(xiāo)以后，中鐵總已開(kāi)始以企業(yè)身份行事，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域有若干向好跡象，但至少在鐵路建設(shè)領(lǐng)域仍未能走出困境。
目前，鐵路建設(shè)一方面還承擔(dān)穩(wěn)增長(zhǎng)促內(nèi)需的使命，國(guó)家要保持甚至擴(kuò)大“十二五”期間的鐵路建設(shè)投資，但此前鐵路建設(shè)超常規(guī)發(fā)展，導(dǎo)致中鐵總的總負(fù)債超過(guò)3萬(wàn)億元，需要靠財(cái)政救助才能維系償債和現(xiàn)金流鏈條。
據(jù)榮朝和觀察，已經(jīng)采取的投融資改革措施包括：將區(qū)域性城際鐵路的建設(shè)任務(wù)轉(zhuǎn)交地方政府，以減輕中鐵總負(fù)擔(dān)。中鐵總繼續(xù)承擔(dān)的鐵路建設(shè)任務(wù)，則要求更多由中央財(cái)政直接出錢(qián)投資，包括協(xié)調(diào)交通運(yùn)輸部，拿出部分稅務(wù)部門(mén)征收的車(chē)輛購(gòu)置稅，用于鐵路建設(shè)。進(jìn)一步措施還將包括：為減少虧損而調(diào)高鐵路運(yùn)價(jià)，希望吸引社會(huì)資本投資，設(shè)立鐵路發(fā)展基金和允許綜合開(kāi)發(fā)鐵路用地等。
“這些措施的綜合作用有多大，還要看市場(chǎng)、社會(huì)及輿論可接受的空間有多大，要看鐵路轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)思路與模式、打破壟斷促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的進(jìn)程有多快。”榮朝和說(shuō)，33號(hào)文中，最引人注目的新措施是：允許鐵路用地通過(guò)綜合開(kāi)發(fā)升值。而土地開(kāi)發(fā)本身不但需要新的投資，成功開(kāi)發(fā)還需要必不可少的能力與經(jīng)驗(yàn)，所以預(yù)計(jì)將是一個(gè)中期的過(guò)程。
