2015年底，營業(yè)里程12萬公里，這一“十二五”鐵路規(guī)劃的既定目標面臨考驗。
“十二五”鐵路規(guī)劃中期評估結果顯示，投產里程滯后于預期目標。
目前全國雖有上百個鐵路項目處在建設當中，但據(jù)知情人士透露，作為主要的投資主體，中國鐵路總公司(下稱“中鐵總”)正受到資金投入不足、新開工項目不足等問題困擾。
加快推進鐵路投融資體制改革，或將成為解決問題的重要一環(huán)。
“十二五”目標難實現(xiàn)
據(jù)了解，2013年，受中鐵總等單位委托，鐵道部經濟規(guī)劃研究院曾對“十二五”規(guī)劃進行了中期評估。
按照規(guī)劃，到2015年，全國鐵路營業(yè)里程要達到12萬公里左右，復線率和電化率分別達到50%和60%以上。為了實現(xiàn)規(guī)劃目標，“十二五”期間，全國鐵路將安排固定資產投資2.8萬億元，其中基本建設投資2.3萬億元。
評估課題組得出的基本結論是，從2011-2013年6月底，復線率和電氣化率指標已超額完成，鐵路完成固定資產投資額略高于1.4萬億元，但最重要的投產里程指標卻滯后于預期的目標，且新開工項目不足，沒有達到預期數(shù)量。
“這意味著，想完成原來的工作量，就得增加投資；按原來的投資，肯定完不成原來的工作量。”知情人士說。
一位中國鐵建人士認為，即便有足夠投資，2015年底也難以實現(xiàn)12萬公里的目標。因為按照目前幾家鐵路承建企業(yè)的生產能力，一年新線能投產6000公里左右就很不錯了。而且一條鐵路正常建設工期需要4年以上時間，不可能再靠壓縮工期在短時間內建成更多鐵路。
根據(jù)近幾年鐵路年度工作會議披露的新線投產數(shù)據(jù)累加，中國鐵路營業(yè)里程已接近10.4萬公里，要想實現(xiàn)12萬公里的目標，接下來的2014年、2015年新線投產里程要達到1.6萬公里，平均每年8000公里。
而在2014年1月9日，中鐵總年度工作會議披露，預計2014年鐵路投產新線里程為6600公里以上，這與8000公里還存在一定差距。
追資至3.3萬億元？
行至中途，才發(fā)現(xiàn)投資額不足？
知情人士解釋，2010年開始做“十二五”規(guī)劃時，一些鐵路項目尚處于預可研階段，有些項目甚至預可研都還沒有做，投資額只能靠估算。隨著設計深入和工程開始施工建設，才逐步摸清實際投資額，發(fā)現(xiàn)需要調整增加概算。此外，征地拆遷等費用上漲，也是投資不足的原因。
據(jù)統(tǒng)計，征地拆遷費用上漲占全部工程造價上漲的40%。前述中國鐵建人士認為，近年來原材料、人工成本上漲，也導致鐵路工程造價上漲。
中期評估報告建議，“十二五”期間，鐵路固定資產投資需增至3.3萬億元，才能在2010年底9.1萬公里的基礎上新建成2.9萬公里，完成2015年目標。
資料顯示，“十二五”前3年，全國鐵路已安排固定資產投資1.88萬億元，距離3.3萬億元尚差近1.42萬億元，接下來的兩年，平均每年需投資近7100億元。
而在中鐵總年度工作會議上，中鐵總總經理盛光祖介紹，2014年國家鐵路安排固定資產投資額為6300億元。
知情人士介紹，這其中的資金缺口，需要通過鐵路投融資體制改革來解決——在2014年安排的6300億元投資當中，并沒有包含社會資本。
該人士透露，國家發(fā)改委已預測，2014年社會資本投資建設鐵路的金額將達400億元，高于往年，主要是神華、新疆廣匯等企業(yè)的投資。2015年是否能否吸引更多社會資本投資建設鐵路，則要看鐵路投融資體制改革的力度如何。
“假如地方政府能再拿出一些資金，2014年全國鐵路建設總投資有可能超過7000億元。”該人士說，在編制“十二五”規(guī)劃的時候，城際鐵路等地方鐵路也在規(guī)劃其中。
鐵路政企分開改革之后，已明確這些鐵路由地方主導建設，現(xiàn)在很多地方政府也有建鐵路的積極性，“不過他們缺乏資金，近幾年內，地方政府投資鐵路的力度仍不會太大”。
投融資體制改革出路
事實上，在“十二五”規(guī)劃中，就有“加快推進鐵路投融資體制改革”的表述。“十二五”前半期的建設投資情況，更增加了推進的迫切性。
2013年8月，國務院頒布《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》(下稱“33號文”)。中鐵總評價稱，“這是繼1975年中央下發(fā)《關于加強鐵路工作的決定》后，黨和國家又一次專門對鐵路工作作出重大部署，是指導今后一個時期鐵路發(fā)展的綱領性文件。”
國家發(fā)改委基礎司的一位工作人員告訴記者，目前國家發(fā)改委等部委正在抓緊制定落實33號文的各項措施，預計各部委會分別出臺實施細則。
北京交通大學經管學院教授榮朝和認為，鐵道部于2013年3月撤銷以后，中鐵總已開始以企業(yè)身份行事，在企業(yè)經營等領域有若干向好跡象，但至少在鐵路建設領域仍未能走出困境。
目前，鐵路建設一方面還承擔穩(wěn)增長促內需的使命，國家要保持甚至擴大“十二五”期間的鐵路建設投資，但此前鐵路建設超常規(guī)發(fā)展，導致中鐵總的總負債超過3萬億元，需要靠財政救助才能維系償債和現(xiàn)金流鏈條。
據(jù)榮朝和觀察，已經采取的投融資改革措施包括：將區(qū)域性城際鐵路的建設任務轉交地方政府，以減輕中鐵總負擔。中鐵總繼續(xù)承擔的鐵路建設任務，則要求更多由中央財政直接出錢投資，包括協(xié)調交通運輸部，拿出部分稅務部門征收的車輛購置稅，用于鐵路建設。進一步措施還將包括：為減少虧損而調高鐵路運價，希望吸引社會資本投資，設立鐵路發(fā)展基金和允許綜合開發(fā)鐵路用地等。
“這些措施的綜合作用有多大，還要看市場、社會及輿論可接受的空間有多大，要看鐵路轉變經營思路與模式、打破壟斷促進競爭的進程有多快。”榮朝和說，33號文中，最引人注目的新措施是：允許鐵路用地通過綜合開發(fā)升值。而土地開發(fā)本身不但需要新的投資，成功開發(fā)還需要必不可少的能力與經驗，所以預計將是一個中期的過程。
