預(yù)拌混凝土作為用途廣泛的新興建筑材料，具有使用便利、施工高效環(huán)保、性能穩(wěn)定等特點(diǎn)，隨著近幾年推廣力度的加大，已越來越多地受到建設(shè)和建筑施工單位的接受和認(rèn)可，預(yù)拌混凝土行業(yè)發(fā)展迅速。同時，預(yù)拌混凝土具有對建設(shè)工程依附性強(qiáng)，銷售半徑小、不可長期儲存、產(chǎn)品質(zhì)量判斷延后、建筑質(zhì)量事關(guān)重大等不同于一般商品的特征，使得一個區(qū)域內(nèi)產(chǎn)能與實(shí)際需求相匹配對行業(yè)發(fā)展及建筑工程質(zhì)量穩(wěn)定至關(guān)重要。若產(chǎn)能過剩，一則造成重復(fù)投資、資源浪費(fèi)，二則造成惡性競爭，易出現(xiàn)低價劣質(zhì)現(xiàn)象；反之，產(chǎn)能控制過嚴(yán)，易發(fā)生產(chǎn)品供不應(yīng)求，造成企業(yè)價格結(jié)盟，形成事實(shí)上的行業(yè)壟斷，推高建筑行業(yè)整體建設(shè)成本，不利于行業(yè)內(nèi)的有效競爭。因此，政府部門如何通過規(guī)劃引導(dǎo)和有效監(jiān)管，科學(xué)合理地布點(diǎn)審批預(yù)拌混凝土企業(yè)，既能滿足當(dāng)?shù)貙︻A(yù)拌混凝土巨大需求與市場變化，同時又能引導(dǎo)行業(yè)加強(qiáng)自律，開展有效競爭，促進(jìn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展是各地政府都面臨和需要解決的難題。
近年來，浙江省湖州市在貫徹《條例》過程中，通過運(yùn)用預(yù)拌混凝土行業(yè)發(fā)展規(guī)劃項(xiàng)目化管理化模式，科學(xué)規(guī)劃、合理布局、明確審批權(quán)限，分區(qū)域控制，加強(qiáng)行業(yè)管理和監(jiān)控等方面采取了一系列措施，作了一些探索，避免了本市預(yù)拌混凝土行業(yè)盲目擴(kuò)張和惡性競爭，保持了本市預(yù)拌混凝土行業(yè)健康有序發(fā)展。本文就浙江省湖州市在做好預(yù)拌混凝土行業(yè)規(guī)劃發(fā)展和組織實(shí)施方面的創(chuàng)新與實(shí)踐，與同行們作些探討。
科學(xué)規(guī)劃 合理布局
行業(yè)規(guī)劃是對全局或長遠(yuǎn)工作做出的統(tǒng)籌部署，一個行業(yè)沒有規(guī)劃，就等于沒有了發(fā)展方向與目標(biāo)。行業(yè)在制定規(guī)劃時，要立足市場，把握政策，溝通社會、面向未來?？茖W(xué)合理的規(guī)劃方案除了摸清本區(qū)域內(nèi)預(yù)拌商品混凝土攪拌站布局現(xiàn)狀的設(shè)計生產(chǎn)能力、當(dāng)年實(shí)際產(chǎn)量、布點(diǎn)區(qū)域、當(dāng)年實(shí)際需求量等情況外，對本區(qū)域內(nèi)未來期間內(nèi)預(yù)拌商品混凝土需求量進(jìn)行預(yù)測，提出本區(qū)域混凝土攪拌站的生產(chǎn)能力的布點(diǎn)設(shè)置，按照“既要保證城市建設(shè)需要，又要防范過度競爭”，“既要控制本區(qū)域內(nèi)產(chǎn)能，又要防止企業(yè)結(jié)盟”的兩種傾向，在區(qū)域內(nèi)實(shí)行企業(yè)數(shù)量布點(diǎn)和企業(yè)規(guī)模的有效控制和布局。合理、科學(xué)的編制和制定規(guī)劃，根據(jù)湖州市近幾年的實(shí)踐，應(yīng)著重把握好以下三個要點(diǎn)。
注重規(guī)劃實(shí)效性。對行業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制應(yīng)給予足夠的重視，要克服行業(yè)規(guī)劃可有可無或存有行業(yè)發(fā)展規(guī)劃是為了應(yīng)付上級檢查要求而匆促、隨意制訂的想法，使規(guī)劃達(dá)不到真正組織實(shí)施的要求。同時也要防止重規(guī)劃、輕實(shí)施的現(xiàn)象，規(guī)劃制訂時轟轟烈烈，出臺后便無聲無息。事實(shí)上，預(yù)拌混凝土行業(yè)存在質(zhì)量要素、環(huán)境保護(hù)、服務(wù)水平、行業(yè)自律等問題，需要尋求解決方案以緩解各方矛盾，構(gòu)建和諧的建設(shè)環(huán)境。而單純依靠市場機(jī)制，目前來看難以解決這些問題，因此需要政府相關(guān)部門介入，進(jìn)行宏觀調(diào)控，這就要求行業(yè)主管部門加大管理力度，制定出科學(xué)合理、實(shí)效性強(qiáng)的發(fā)展規(guī)劃。
突出規(guī)劃前瞻性。預(yù)拌混凝土行業(yè)發(fā)展規(guī)劃要有深度，研究方法要科學(xué)，程序要規(guī)范，除對城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行分析預(yù)測外，還需對重大工程、重大項(xiàng)目及區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)進(jìn)行分析研究，否則會導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容不全面，影響規(guī)劃作用的發(fā)揮。規(guī)劃制定要優(yōu)先考慮城市建設(shè)需要，預(yù)拌混凝土行業(yè)發(fā)展必須與城市建設(shè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，順應(yīng)城市發(fā)展與建設(shè)需要以及預(yù)拌混凝土行業(yè)的發(fā)展趨勢，在數(shù)量質(zhì)量上要滿足城市建設(shè)對混凝土的需求。其次攪拌站分布要與城市功能定位及發(fā)展相適應(yīng)。隨著城市中心區(qū)預(yù)拌混凝土攪拌站基本建成和完善，要考慮到有些攪拌站已經(jīng)或?qū)⑴c周圍城市化后的社會生活環(huán)境的矛盾，因此要對攪拌站外移，事先做好必要的安排。
具備規(guī)劃操作性。由于城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展是個動態(tài)過程，在規(guī)劃編制過程中對行業(yè)的需求預(yù)測與實(shí)際需求之間難免有誤差，因此，規(guī)劃執(zhí)行過程并不是一個靜態(tài)過程，在規(guī)劃的管理工作過程中，需要適時調(diào)整、協(xié)調(diào)來保證規(guī)劃的均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市行業(yè)整體的動態(tài)平衡。為此在規(guī)劃預(yù)測過程，應(yīng)對預(yù)測參數(shù)進(jìn)行明確，以便于在規(guī)劃實(shí)施期內(nèi)，由于發(fā)展速度與規(guī)劃預(yù)測發(fā)生較大偏離時及時進(jìn)行糾偏調(diào)整。湖州市2010年由于房地產(chǎn)市場持續(xù)火爆、大量基建工程開工建設(shè)等影響，預(yù)拌混凝土發(fā)展呈井噴之勢，預(yù)拌混凝土增幅達(dá)56.37%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超原規(guī)劃測算的10%正常增速，全市預(yù)拌混凝土實(shí)際產(chǎn)量接近了原預(yù)測的“十二五”期末的最大年需求量，為此在深入調(diào)研并征求相關(guān)單位意見后，及時調(diào)整了測算基數(shù)，并按原公開的測算方法對規(guī)劃布局進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，通過調(diào)整，既保持了規(guī)劃的嚴(yán)肅性，又使規(guī)劃更符合實(shí)際。
區(qū)域控制 源頭管理
縱觀國內(nèi)一些城市，由于在混凝土行業(yè)出現(xiàn)之初在規(guī)劃布局和準(zhǔn)入等方面缺乏嚴(yán)格要求，準(zhǔn)入門檻過低，只強(qiáng)調(diào)限制現(xiàn)場攪拌，忽視了新建攪拌站的審查和布局的規(guī)劃，建站和生產(chǎn)規(guī)模發(fā)展過快，生產(chǎn)能力嚴(yán)重超過市場的需求，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)競爭日趨激烈，許多地方出現(xiàn)了攪拌站盲目發(fā)展、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，私自轉(zhuǎn)讓、掛靠的現(xiàn)象時有發(fā)生，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。由于預(yù)拌混凝土不能像其他產(chǎn)品那樣先檢驗(yàn)后使用，混凝土質(zhì)量的好壞主要靠澆筑完成后工程檢驗(yàn)來評價，結(jié)構(gòu)混凝土一旦澆筑完成，就成了最終產(chǎn)品，產(chǎn)品質(zhì)量在很大程度上取決于前期控制，企業(yè)行為對質(zhì)量起著決定性的作用，所以，國家對預(yù)拌混凝土企業(yè)按特殊行業(yè)實(shí)行資質(zhì)認(rèn)證管理。然而，目前國家缺乏適宜的行業(yè)政策和必要的管理手段，導(dǎo)致了一些城市和地區(qū)預(yù)拌混凝土市場混亂、質(zhì)量風(fēng)險加大，甚至出現(xiàn)了重大質(zhì)量事故，對整個行業(yè)提出了警示。要避免出現(xiàn)這種情況，僅僅依靠資質(zhì)管理是不夠的，這就要求對預(yù)拌混凝土建站數(shù)量和規(guī)模進(jìn)行必要的控制，倡導(dǎo)有序競爭。
湖州市這幾年各級行政主管部門積極探索預(yù)拌混凝土的管理的方法，從禁止攪拌、指導(dǎo)價格、宏觀調(diào)控、質(zhì)量管理等方面制定出臺了一系列相關(guān)規(guī)定和政策，尤其是對預(yù)拌混凝土生產(chǎn)企業(yè)審批權(quán)限和規(guī)劃控制方面專門出臺了管理規(guī)定，這對促進(jìn)了預(yù)拌混凝土行業(yè)的健康發(fā)展起到了很大作用。
規(guī)范預(yù)拌混凝土企業(yè)的審批權(quán)限。為從源頭把關(guān)入手，湖州市專門出臺了《湖州市預(yù)拌混凝土規(guī)劃控制的管理規(guī)定》，對新建和改擴(kuò)建預(yù)拌混凝土生產(chǎn)項(xiàng)目作了明確規(guī)定，將新建和改擴(kuò)建預(yù)拌混凝土生產(chǎn)項(xiàng)目列入《湖州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向目錄》的限制發(fā)展類項(xiàng)目，全市預(yù)拌混凝土生產(chǎn)項(xiàng)目由市統(tǒng)一按市場需求分配，統(tǒng)一審批，從而避免了各縣、區(qū)為地方利益出發(fā)而盲目爭上預(yù)拌混凝土項(xiàng)目、影響擾亂整個地區(qū)市場現(xiàn)象。
明確縣（區(qū)）的項(xiàng)目管理職能。各縣、區(qū)行政主管部門負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)預(yù)拌混凝土的初審工作，主要對項(xiàng)目是否符合全市預(yù)拌混凝土行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和企業(yè)布點(diǎn)是否符合本區(qū)域相關(guān)規(guī)劃情況進(jìn)行審查，經(jīng)縣、區(qū)政府研究同意后報市產(chǎn)業(yè)投資部門審核。由于統(tǒng)一了對預(yù)拌混凝土項(xiàng)目的審批，從而減少和避免了各縣、區(qū)出于地方利益出發(fā)而盲目爭上預(yù)拌混凝土項(xiàng)目，而影響整個地區(qū)市場穩(wěn)定的現(xiàn)象。
加強(qiáng)項(xiàng)目竣工認(rèn)定的跟蹤管理。為了做好整個地區(qū)生產(chǎn)能力總量控制，湖州市對全市預(yù)拌混凝土企業(yè)項(xiàng)目建立了產(chǎn)能登記管理，對新上項(xiàng)目嚴(yán)格按項(xiàng)目審批行政主管部門審核批準(zhǔn)的預(yù)拌混凝土規(guī)劃實(shí)施項(xiàng)目竣工現(xiàn)場核對認(rèn)定，并明確規(guī)定未經(jīng)市項(xiàng)目審批行政主管部門項(xiàng)目竣工現(xiàn)場核對認(rèn)定的預(yù)拌混凝土企業(yè)不得申報資質(zhì)。為了防止企業(yè)擅自擴(kuò)大規(guī)模，分設(shè)建站行為的發(fā)生，湖州市明確了預(yù)拌混凝土企業(yè)必須符合一個點(diǎn)建一個站，一個站要有單獨(dú)的資質(zhì)，有效防止了私自借證、掛靠現(xiàn)象存在；同時對單個企業(yè)規(guī)模，從方便供應(yīng)角度出發(fā)，規(guī)定了適度的企業(yè)建站規(guī)模范圍。通過制定必要的管理規(guī)定，對防止企業(yè)違規(guī)擴(kuò)張，起到了抑制作用，為規(guī)范企業(yè)行為，建立合理的市場秩序發(fā)揮了較好作用。
多措并舉 動態(tài)管理
實(shí)踐證明，僅僅依靠制定一個規(guī)劃是無法保障規(guī)劃得到充分實(shí)施，因此制定相與規(guī)劃相配套的管理辦法，確保規(guī)劃得到認(rèn)真實(shí)施的是必要的。近幾年湖州市由于預(yù)拌混凝土行業(yè)發(fā)展過快，該行業(yè)的管理出現(xiàn)了一些新的情況，原先的管理辦法主要側(cè)重于推廣，缺乏行業(yè)監(jiān)管方面的內(nèi)容，無法滿足行業(yè)管理的需要。為進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)拌混凝土的管理，切實(shí)解決當(dāng)前預(yù)拌混凝土行業(yè)出現(xiàn)的諸多問題。湖州市2011年正式啟動了《預(yù)拌混凝土規(guī)劃控制管理的規(guī)定》的制定工作，主要根據(jù)預(yù)拌行業(yè)管理的實(shí)際需要，研究增補(bǔ)一些既有可行性又有操作性的監(jiān)管規(guī)定，在管理內(nèi)容上進(jìn)行了創(chuàng)新。
嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，確保項(xiàng)目建成后符合審批條件。針對一些重點(diǎn)工程專門設(shè)置臨時性工程（項(xiàng)目）的自用攪拌站，項(xiàng)目結(jié)束后采取轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)氐淖龇ǎ瑢Ξ?dāng)?shù)匾?guī)劃造成影響情況。為此專門對重點(diǎn)工程專門設(shè)置的臨時性工程（項(xiàng)目）的自用攪拌站要求工程結(jié)束后，應(yīng)及時撤離或拆除，若要改建成商品混凝土攪拌站必須經(jīng)項(xiàng)目審批行政主管部門（市經(jīng)信委）審核批準(zhǔn)，否則不得對外供應(yīng)銷售，本市區(qū)域內(nèi)的建設(shè)工程不得使用無資質(zhì)企業(yè)生產(chǎn)的混凝土。
建立監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目查處力度。為了從源頭著手做好規(guī)劃控制，湖州市建立健全了由各縣、區(qū)行政主管部門組成的監(jiān)管機(jī)制，各地行政主管部門負(fù)責(zé)對當(dāng)?shù)剡`規(guī)建設(shè)預(yù)拌混凝土項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，按照當(dāng)?shù)仡A(yù)拌混凝土攪拌站布點(diǎn)方案規(guī)劃要求，嚴(yán)格控制攪拌站的新建項(xiàng)目，從而有效地控制了不符合布點(diǎn)規(guī)劃方案要求的新建攪拌站項(xiàng)目上馬，對未能獲得攪拌站資質(zhì)違法經(jīng)營預(yù)拌混凝土的攪拌站聯(lián)合工商、建設(shè)、質(zhì)監(jiān)等部門依法查處。
實(shí)行動態(tài)管理，不斷提高行業(yè)的整體運(yùn)行水平。通過鼓勵適度競爭，推進(jìn)管理與技術(shù)創(chuàng)新等手段，減少或避免污染物的產(chǎn)生和排放，加快開發(fā)和推廣應(yīng)用資源綜合利用技術(shù)，努力實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約、清潔生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展。近期，湖州市已將企業(yè)必須建立GPS安全監(jiān)管系統(tǒng)和廢棄混凝土回收循環(huán)利用，作為企業(yè)資質(zhì)審核的附加條件，使預(yù)拌混凝土企業(yè)在安全行駛、清潔生產(chǎn)、資源節(jié)約方面得到提高。同時在改擴(kuò)建項(xiàng)目審批過程中較好貫徹了加快淘汰落后產(chǎn)能要求，要求所屬區(qū)域在增加或擴(kuò)大產(chǎn)能的同時，必須淘汰落后生產(chǎn)能力，從而不斷提高行業(yè)的整體運(yùn)行水平。
強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo) 部門聯(lián)動
預(yù)拌混凝土行業(yè)作為項(xiàng)目化管理涉及組織項(xiàng)目管理的多個部門、多個環(huán)節(jié)、多種因素，所以，它是一項(xiàng)繁雜的系統(tǒng)工程，需要部門配合，形成合力才能很好完成。目前各地對預(yù)拌混凝土管理，根據(jù)管理職能不同，涉及多個管理部門，如不能協(xié)調(diào)統(tǒng)一，勢必造成多頭管理，各自為政，在管理上形不成合力，甚至出現(xiàn)職能空缺。因此，如何形成良好的互動，建立有利于發(fā)展的工作機(jī)制在預(yù)拌混凝土管理方面尤其顯得十分重要。
一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制。按照規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)與要求，在市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)了對預(yù)拌混凝土工作組織領(lǐng)導(dǎo)，從而有效地提高了各部門協(xié)作能力。近兩年我市先后由經(jīng)信委、建設(shè)局和質(zhì)監(jiān)局等部門，共同研究制定和聯(lián)合發(fā)布或報請市政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)了《湖州市發(fā)展散裝水泥與推廣使用預(yù)拌混凝土預(yù)拌砂漿管理辦法》、《湖州市散裝水泥與預(yù)拌混凝土預(yù)拌砂漿發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于認(rèn)真做好市區(qū)建設(shè)工程禁止現(xiàn)場攪拌砂漿工作的通知》和《湖州市預(yù)拌混凝土預(yù)拌砂漿規(guī)劃管理的規(guī)定》等多個文件，為確保預(yù)拌混凝土行業(yè)又好又快發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
二是強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)，形成工作合力。預(yù)拌混凝土工作是系統(tǒng)工程，各部門在各司其職的同時，建立部門協(xié)調(diào)，密切工作配合至關(guān)重要。如為了確保規(guī)劃控制按審批權(quán)限的規(guī)定實(shí)施，建設(shè)部門在資質(zhì)審核過程中，堅(jiān)持以市經(jīng)信委備案作為資質(zhì)審核的前提，這對全市預(yù)拌混凝土企業(yè)審批做到規(guī)范、統(tǒng)一把關(guān)，有效地防止了多頭審批、超規(guī)劃建設(shè)情況的發(fā)生。在加強(qiáng)對預(yù)拌混凝土使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理過程中，為確保本區(qū)域內(nèi)禁止無資質(zhì)企業(yè)建設(shè)和銷售，經(jīng)部門商定，在《湖州市發(fā)展散裝水泥與推廣使用預(yù)拌混凝土預(yù)拌砂漿管理辦法》中，明確對無資質(zhì)企業(yè)作出了“本市區(qū)域內(nèi)的建設(shè)工程不得使用無資質(zhì)企業(yè)生產(chǎn)的混凝土”的規(guī)定，有效控制了無資質(zhì)企業(yè)的建設(shè)和銷售。為加強(qiáng)對預(yù)拌混凝土產(chǎn)品質(zhì)量的檢查，質(zhì)監(jiān)局也主動與市經(jīng)信委聯(lián)系，為此在《規(guī)劃控制管理的規(guī)定》中，對預(yù)拌混凝土企業(yè)質(zhì)量和計量管理作出了規(guī)定。
三是建立互動機(jī)制，加大監(jiān)管力度。市散裝水泥作為行政主管部門的職能機(jī)構(gòu)這幾年主動加強(qiáng)與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保等行政部門的協(xié)調(diào)，在充分發(fā)揮各有關(guān)部門的職能優(yōu)勢同時，形成了良好的互動機(jī)制，從而初步建立了與之相適應(yīng)的工作聯(lián)系制度和聯(lián)合檢查與行政執(zhí)法機(jī)制，這對違規(guī)建設(shè)行為的查處，無疑大大增強(qiáng)了監(jiān)管力度，并對繼續(xù)保持我市預(yù)拌混凝土行業(yè)健康、有序發(fā)展發(fā)揮了積極作用。
