2003年，鄖縣金砂公司通過公開競拍，從鄖西縣國土資源局拍得漢江鄖西段三處河砂開采權(quán)。次年，當(dāng)金砂公司調(diào)運(yùn)設(shè)備準(zhǔn)備采砂時(shí)，發(fā)現(xiàn)同一江段采砂權(quán)已被鄖西縣河道管理處賣給了順暢達(dá)公司。金砂公司遂將順暢達(dá)公司告上法庭。
今年1月4日，鄖縣法院作出判決，要求順暢達(dá)公司停止在爭議江段采砂活動(dòng)，并賠償金砂公司經(jīng)濟(jì)損失26萬元。判決后，順暢達(dá)公司上訴。
官司尚未塵埃落定，大量盜采船卻乘機(jī)涌入漢江，在“無主”礦區(qū)內(nèi)搶灘占地，濫采亂挖。無序地采砂使?jié)h江部分河道千瘡百孔，部分江段航道航線被破壞，連數(shù)十噸的貨輪都無法通過。
“一女二嫁”引起社會(huì)廣泛關(guān)注。3月12日，全國人大代表、武大教授彭富春在全國兩會(huì)上，呼吁要盡快終結(jié)“兩家爭著管又都管不好”的局面。
十堰市政法委的調(diào)查則指出：“一女二嫁”事件背后，是兩個(gè)部門之間對(duì)河砂管理的權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益之爭。
如今，采砂權(quán)糾紛仍未平息，漢江上的瘋狂采砂仍在繼續(xù)。
3月14日，天空陰沉，漢江鄖西縣河夾鎮(zhèn)歸仙河礦區(qū)，約1平方公里的江面上，五六臺(tái)挖砂船一字排開，甲板上機(jī)器轟鳴，巨大的鏈斗正將江底的砂石抓出，倒進(jìn)一旁的運(yùn)砂船……
看著眼前忙碌的景象，礦區(qū)“老板”、鄖縣金砂實(shí)業(yè)有限公司負(fù)責(zé)人張孝國卻一點(diǎn)也高興不起來：“眼睜睜看著別人在我們的砂場上挖砂卻毫無辦法，我心里真是有說不出來的難受。”
張孝國原是東風(fēng)公司研發(fā)中心技術(shù)員，三年前，他通過競拍，從鄖西縣國土資源管理局買下漢江歸仙河口段的河砂開采權(quán)。次年，當(dāng)他買來300多萬元的設(shè)備準(zhǔn)備大干一場時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)砂區(qū)采砂權(quán)已被當(dāng)?shù)厮块T賣給了另外一家公司。
一場曠日持久的采砂糾紛案仍在進(jìn)行，漢江鄖西段采砂秩序陷入混亂，兩個(gè)行政部門由來已久的利益之爭也隨之浮出水面。
河砂開采權(quán)“一女二嫁”
“這是一場沒有贏家的官司?！?月12日，記者見到張孝國時(shí)，他正望著漢江發(fā)呆。五年采礦權(quán)限眼看就要到了，可官司仍沒有結(jié)果，價(jià)值數(shù)百萬元的采砂設(shè)備已銹成一堆廢鐵，“就算贏了官司，這筆損失跟誰去討”？
2003年6月18日，金砂公司以14.5萬元的價(jià)格，從鄖西縣國土資源局競得歸仙河囗等三處標(biāo)段。交錢后，公司與鄖西縣國土資源局簽訂了一份為期5年的《采礦權(quán)有償使用合同書》，并辦理了《采礦許可證》。
2004年上半年，金砂公司花300多萬元買來一批采砂設(shè)備，打算進(jìn)入歸仙河礦區(qū)采砂，誰料礦區(qū)已被他人捷足先登。
原來，在金砂公司競得采砂權(quán)后，鄖西縣水利水電局河道管理處又將同一區(qū)域的采砂權(quán)出讓給順暢達(dá)公司，并為其辦理了《采砂許可證》。
兩個(gè)公司的沖突就這樣爆發(fā)了。
2004年9月19日，順暢達(dá)公司租賃的兩艘挖砂船開始作業(yè)，金砂公司強(qiáng)行將船“扣了”。隨后，金砂公司以順暢達(dá)公司采砂行為侵權(quán)為由，將順暢達(dá)公司及其所雇船主告上法庭。
當(dāng)年11月23日，鄖縣法院開庭審理此案。法院認(rèn)為，由國土部門頒發(fā)的《采礦許可證》是物權(quán)憑證，而水利部門發(fā)放的《采砂許可證》則是采砂作業(yè)行為資質(zhì)證件，河道采砂必須兩證齊全，缺一不可。順暢達(dá)公司所持《采砂許可證》，未經(jīng)該處礦主金砂公司同意，對(duì)金砂公司的采礦權(quán)構(gòu)成侵害，判令順暢達(dá)公司及所雇船主停止侵權(quán)行為并共同賠償侵權(quán)所致?lián)p失42萬余元。
宣判后，順暢達(dá)公司不服，上訴至十堰市中級(jí)人民法院，該院判令順暢達(dá)公司一家承擔(dān)42萬余元的賠償。
終審判決后，順暢達(dá)公司仍然不服，向十堰市中級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?
今年1月4日，鄖縣法院對(duì)該案作出判決，要求順暢達(dá)公司停止在歸仙河口段采砂，并賠償金砂公司損失26萬余元。判決后，順暢達(dá)公司再次提起上訴。
糾紛持續(xù)盜采猖獗
就在雙方不斷發(fā)生糾紛的時(shí)候，各地的采砂船蜂擁而至，部分礦區(qū)成了盜砂者的天堂。
如果不是這兩年采砂生意紅火，董作建現(xiàn)在應(yīng)該在外面打工，但目前，他每天都到漢江邊挖砂。3月13日，記者在鄖西縣羊尾鎮(zhèn)江邊見到他時(shí)，他正開著一臺(tái)小貨車在江灘上忙著運(yùn)砂。
去年，聽說鎮(zhèn)上要修公路，董作建便買來一臺(tái)裝卸機(jī)和一臺(tái)小貨車，雇了兩個(gè)人，在羊尾鎮(zhèn)沙灘上當(dāng)起了“砂老板”。
董作建的采砂方式很簡單，先用裝卸機(jī)將砂連同石頭一起挖出，用鐵絲網(wǎng)將細(xì)砂篩出來，便直接運(yùn)到鎮(zhèn)上賣。一車砂能賣十幾元，一天能賺一百多塊，“比在外面打工強(qiáng)多了”。
前幾年，鄖西江面上采砂船并不是很多，自從2004年十(堰)漫(川)高速公路開工后，各地的采砂船便蜂涌而至，在爭議的礦區(qū)安營扎寨，搶挖河砂。無人管理礦區(qū)便成了盜采者的天堂。
董作建說，從羊尾至下游的李家棚、天河口、河夾等地，約有40公里的江段上，每天光采砂、運(yùn)砂船就有上百條，這些船大部分沒有采礦許可證，有的甚至連采砂證都沒有。
在歸仙河口段江面，記者登上一艘正在作業(yè)的采砂船，甲板上機(jī)器轟鳴，船主一邊開動(dòng)挖砂機(jī)，一邊指揮工人運(yùn)砂。
船主說，他姓何，來自十堰，在漢江挖砂已有一年多了。歸仙河口砂質(zhì)好，離下游碼頭又近，只要天氣好，他每天都開船過來挖砂。
1噸河砂運(yùn)到碼頭可賣二十多元，一天下來可以賺四五百元，好的時(shí)候一天可以賺上千元。
走在羊尾鎮(zhèn)、天河口等處江邊上，由于濫采亂挖，部分河床已變得千瘡百孔，砂坑隨處可見，成堆的河砂沿著河床上往河道中間堆，有的甚至將河道擠得變了形。
大量砂坑留在河床上，有的大如籃球，有的深達(dá)三四米，不僅破壞了環(huán)境，甚至成了“奪命坑”。羊尾鎮(zhèn)村民王云說，兩年前，鎮(zhèn)中學(xué)的一位青年老師在江邊游泳，不慎掉進(jìn)砂坑，再也沒有浮上來 。據(jù)記者了解，在下游，幾乎每年都有村民被砂坑奪去性命。
鄖西縣航道管理站庹站長說，無序的濫采亂挖，已引起部分漢江河勢變化，直接影響防洪和航運(yùn)安全。僅去年一年，漢江上游就有七八條貨船因航線改變、水位太低而擱淺?，F(xiàn)在，有些江段甚至連幾十噸的貨輪都無法通行。
針對(duì)漢江現(xiàn)狀，3月12日，全國人大代表、武大教授彭富春在全國“兩會(huì)”呼吁，盡快終結(jié)“兩家爭著管又都管不好”的局面，停止?jié)h江上瘋狂采砂活動(dòng)。
但業(yè)內(nèi)人士稱，礦區(qū)長期處于無主狀態(tài)，是造成盜采濫采的主要原因，只有兩家公司采砂權(quán)問題得到解決，才能真正理順采砂秩序。
假文件暗藏玄機(jī)
本來，這場糾紛案的起因是金砂公司狀告順暢達(dá)公司侵權(quán)，但隨著案件的審理，一些部門的違規(guī)批證的內(nèi)幕也暴露了出來，使得這場糾紛變得格外復(fù)雜。
2004年底，案件審理中，順暢達(dá)公司向法院提交了一份省水利廳《關(guān)于〈鄖西河道采砂許可證〉是否具有法律效力的批復(fù)》(鄂水復(fù)［2004］169號(hào))復(fù)印件，證明其采砂許可證合法有效。
據(jù)當(dāng)時(shí)參加訴訟的凌智民回憶，由于省政府早在2002年就發(fā)布52號(hào)文規(guī)定，從2002年7月1日起，全省暫停審批發(fā)放《河道采砂許可證》。因此，該文件的真實(shí)性受到了金砂公司的質(zhì)疑。
法院通過核實(shí)，發(fā)現(xiàn)這份文件不是湖北省水利廳文件標(biāo)準(zhǔn)格式。遂向省水利廳查證，省水利廳辦公室工作人員檢查后發(fā)現(xiàn)，該文件系偽造，省水利廳［2004］169號(hào)文件是對(duì)武漢地區(qū)高速公路水土保持的批復(fù)，根本不是河道采砂的內(nèi)容。提供文件的何承軍稱，該文件是他從河道管理處取得的，至于真假不得而知。
是誰偽造了這份假文件，造假的目的是什么？
3月19日，記者來到鄖西縣水電局了解此事，該局局長李柏華說，經(jīng)過該局調(diào)查，最早是有人將該文件傳真至該局辦公室傳真機(jī)上的，由原局辦公室主任鄧文軍轉(zhuǎn)交給河道管理處負(fù)責(zé)人王國成，王將此復(fù)印給了何承軍，由于傳真件的原件弄丟了，因此是誰偽造了文件無從查起。
偽造文件的人尚未查清，一份由鄖西縣河道管理處負(fù)責(zé)人寫給順暢達(dá)公司負(fù)責(zé)人的信件又浮出水面。
3月20日，記者從金砂公司的訴訟資料中看到了該信。
信件內(nèi)容如下：
“今天鄖縣金砂公司已申請(qǐng)來我這要求辦理明年的采砂證，對(duì)此，我給你們提出以下幾點(diǎn)：
一、你們寫個(gè)申請(qǐng)，請(qǐng)人到鄖西歸仙河村蓋一個(gè)同意你們在他們轄區(qū)采砂的意見，蓋有村委會(huì)公章的申請(qǐng)拿到找河夾鎮(zhèn)批一下，先行取得這個(gè)資料，以防金砂公司做到前面去了。
二、準(zhǔn)備點(diǎn)錢，等我通知，先入賬，待金砂公司把關(guān)系轉(zhuǎn)通了，我已把你們的錢收了……
三、今天省廳通知說，凌志明(金砂公司總經(jīng)理——記者注)找到省廳說你們沒有停止開采，你們酌情。”
假文件風(fēng)波及此信一出，立即引起有關(guān)部門的高度重視。
3月19日，鄖西縣政府常務(wù)副縣長在接受《長江商報(bào)》采訪時(shí)稱，假文件及寫信事件被曝光后，省水利廳及縣政府均組成專班進(jìn)行調(diào)查，結(jié)論為水行政主管部門的下屬機(jī)構(gòu)，無行政許可主體資格。河道管理處發(fā)放采砂許可證屬越權(quán)行為。作為事件的直接責(zé)任人已被免職，有關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)也因此被調(diào)整了工作。
兩次公開更正與管理權(quán)之爭
3月13日至19日，記者在鄖西縣調(diào)查中了解到，在國土、水利兩個(gè)部門之間，河砂管理權(quán)之爭由來已久。
早在2002年，該縣水利局水政執(zhí)法室的一則公告，引起了國土、水利兩家對(duì)采砂管理權(quán)的爭議。
2002年3月30日，鄖西縣水利局水政執(zhí)法室在當(dāng)?shù)亍多y西報(bào)》上刊登出《長江河道管理?xiàng)l例》，將原條例第二條“在長江宜賓以下干流河道內(nèi)從事采砂及其管理活動(dòng)的……”刊登為“在長江宜賓以下干流(包括漢江等)河道內(nèi)從事采砂及其管理活動(dòng)的……”
水利部門這一“錯(cuò)誤”立即引起該縣國土局注意，原來，該條例規(guī)定，長江河道采砂由水利一家主管，采砂活動(dòng)不須再交礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。如果包括了漢江，則意味著國土局不再參與管理河道采砂，也無權(quán)收取礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。
該縣國土局認(rèn)為，此舉是個(gè)別執(zhí)法人員有意篡改政令，“意圖制造管理上的混亂，為其所用?！彼於啻蜗驁?bào)社及水利部門交涉，要求更正。
2002年6月13日，縣水政執(zhí)法室在報(bào)上第一次更正，但因未說明原因，國土局仍不滿意，后在相關(guān)部門調(diào)解下，水政執(zhí)法室再次在鄖西報(bào)上發(fā)表更正，聲稱出錯(cuò)原因系工作人員打印出錯(cuò)。
3月14日，記者從國土局了解到，雖然此事嚴(yán)重影響了國土部門的管理工作，但考慮今后兩家單位還需要相互配合支持，此事也未再深究。
此事雖已平息，但2004以后，隨著兩家公司發(fā)生糾紛，兩部門再次圍繞河砂管理問題展開了爭論。
“國土局是代表國家管理國土、礦產(chǎn)等資源的職能部門，河砂既屬非金屬礦產(chǎn)，國土局有權(quán)管理和拍賣。”3月14日，在鄖西縣國土局辦公室，局長李傳文語氣很肯定，“拍賣前我們已報(bào)請(qǐng)市縣兩級(jí)政府批準(zhǔn)，也得到水利部門相關(guān)負(fù)責(zé)人的認(rèn)可?！?
李傳文說，能否審批采砂許可證是其他部門的事，國土資源局沒辦法管。兩家公司在江上發(fā)生沖突后，該局曾去執(zhí)法，但因種種原因被叫停。
而在同一天下午，水電局負(fù)責(zé)人李柏華在接受《長江商報(bào)》采訪時(shí)則稱，按省編委2002年發(fā)布的《關(guān)于重新明確省政府有關(guān)部門之間部分職責(zé)分工的通知》第六條規(guī)定：“河道采砂管理工作由水利部門負(fù)責(zé)，國土資源部門不再承擔(dān)此項(xiàng)職責(zé)”，從這一角度上講，國土局無權(quán)拍賣河砂。
據(jù)了解，為了協(xié)調(diào)兩部門之間長期的管理職責(zé)，鄖西縣政府去年專門召開會(huì)議，成立河砂管理領(lǐng)導(dǎo)小組，明確規(guī)定，河道采砂管理執(zhí)法權(quán)暫由水行政主管部門行使，礦產(chǎn)管理部門暫不行使管理權(quán)。
對(duì)此，國土部門工作人員認(rèn)為，作為礦產(chǎn)資源，理應(yīng)由他們管理，交由水利部門一家管理，不僅與礦產(chǎn)資源法相沖突，且無法有效打擊非法采砂。
背后的部門利益沖突
十堰市一份關(guān)于“一女二嫁”問題的調(diào)查報(bào)告寫道：從表面看，這場糾紛是兩個(gè)公司之間的經(jīng)濟(jì)利益沖突，而鄖西縣國土和水利兩個(gè)部門之間，對(duì)河砂管理的權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益之爭，才是糾紛產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性原因……
個(gè)體船主李學(xué)文介紹，2000年以前，鄖縣、鄖西縣都未對(duì)采砂進(jìn)行規(guī)范管理，在歸仙河口段采砂每年只要上繳約2000元費(fèi)用。2003年開始采礦權(quán)拍賣時(shí)，僅出讓費(fèi)一項(xiàng)就達(dá)5萬元以上，有的甚至達(dá)26萬元，還不包括采砂過程中的其他稅費(fèi)。
據(jù)了解，鄖西縣國土局出讓歸仙河口段的出讓費(fèi)為5萬元。而順暢達(dá)公司負(fù)責(zé)人何承軍稱，他在河道管理處辦采砂證時(shí)也被收了5萬元。
對(duì)此，水電局負(fù)責(zé)人李柏華解釋：“這筆錢是對(duì)順暢達(dá)公司非法采砂的罰款，且所收錢已全額上繳財(cái)政?！?
既然是罰款，為何收據(jù)上會(huì)寫著“采砂費(fèi)”？對(duì)此，李柏華沒有作答。
3月20日，記者來到鄖西縣國庫收支中心，該中心財(cái)務(wù)主管劉建國說：“河道管理處屬于自收自支單位，實(shí)行差額不補(bǔ)、多余不扣原則，雖然收費(fèi)全部按預(yù)算外資金管理，但交上來的錢都全額返還原單位?！?
劉建國解釋稱，按財(cái)政收支兩條線要求，兩家單位收取的出讓費(fèi)、管理費(fèi)等，都需全額交給預(yù)外資金管理中心，交上來的錢都存在各自的財(cái)政專戶內(nèi)，政府不會(huì)動(dòng)用。
“鄖西縣全年財(cái)政缺口達(dá)一億多元，大部分靠國家財(cái)政撥款補(bǔ)齊，對(duì)于河道管理這樣的部門來說，國家并沒有財(cái)政補(bǔ)貼，因此工資發(fā)放、管理經(jīng)費(fèi)都從采砂費(fèi)、罰款中支出?！?
采訪結(jié)束離開鄖西縣時(shí)，金砂公司仍然沒有能夠在競買來的河段開采。有關(guān)方面的調(diào)解意見為，金砂公司將競拍獲得的采砂權(quán)區(qū)域，讓出一塊給順暢達(dá)公司，或者兩家不再爭執(zhí)，按照行政許可法，重新申請(qǐng)辦證。對(duì)此，兩家公司負(fù)責(zé)人均表示不能接受。
對(duì)話》》》
“一女二嫁”傷害政府誠信
——訪全國人大代表、 武漢大學(xué)哲學(xué)教授彭富春
鄖西縣河砂開采權(quán)“一女二嫁”引發(fā)的漢江采砂秩序混亂，引起了全國人大代表的關(guān)注。這場糾紛暴露了哪些深層次的問題？記者采訪全國人大代表、武漢大學(xué)哲學(xué)教授彭富春。
從根本上講還是體制問題
長江商報(bào)：什么原因讓你對(duì)鄖西縣采砂權(quán)“一女二嫁”格外關(guān)注？
彭富春：漢江的河砂開采，關(guān)系到漢江環(huán)境保護(hù)和南水北調(diào)工程水源的保護(hù)。同時(shí)，作為一個(gè)人大代表，政府部門將開采權(quán)“一女二嫁”，同樣引起了我對(duì)依法行政等問題的思考。
長江商報(bào)：“一女二嫁”深層次的原因是什么？
彭富春：主要問題是管理體制不順、政出多門。
河砂屬礦產(chǎn)資源，在河道采砂歸哪個(gè)部門管理？礦產(chǎn)資源法和水法都提出了明確的要求，全國人大法工委對(duì)兩法的管理權(quán)限亦有明確解釋，因此從法律角度上講，采砂權(quán)與采礦權(quán)并不沖突。
但隨著越來越嚴(yán)峻的長江防洪問題，河道采砂的管理更多的由水利部門承擔(dān)，因此，采砂管理權(quán)如何劃分，就成了新的問題。從這一層面上講，“一女二嫁”從根本上講還是體制問題。其次，部門之間的利益之爭，以及由此引發(fā)的互不配合各行其是，也是這起糾紛的根源之一。
依法行政才能建設(shè)誠信政府
長江商報(bào)：“一女二嫁”帶來了哪些影響？
彭富春：“一女二嫁”是對(duì)誠信政府形象的傷害，個(gè)別部門因利益驅(qū)使，破壞了政府執(zhí)法公平，不僅禍及企業(yè)，也對(duì)建設(shè)誠信政府提出了挑戰(zhàn)。
政府之責(zé)，不能讓企業(yè)代為受過。作為政府，在部門之間管理權(quán)責(zé)不明的情況下，不能偏袒任何一方，也不能基于某一部門的利益考量出爾反爾，只有依法行政才能真正有效地協(xié)調(diào)部門利益，建設(shè)好誠信政府。
長江商報(bào)：你認(rèn)為如何才能解決“一女二嫁”問題？
彭富春：立法機(jī)關(guān)不僅要立法，還要釋法，及時(shí)解決執(zhí)法過程中的制度沖突，避免有法難依的現(xiàn)象。
建議盡快對(duì)河道采砂建立統(tǒng)一管理模式，將河砂作為礦產(chǎn)資源由國土部門主管。國土部門應(yīng)根據(jù)礦產(chǎn)法頒發(fā)采礦許可證作為資源配置許可，水利部門按水法規(guī)定頒發(fā)采砂許可證作為行為方式許可。在管理程序上，應(yīng)首先由水利部門作出河道采砂規(guī)劃，劃出禁采區(qū)、禁采期等。在可采期的可采區(qū)，由國土部門公開招商，為企業(yè)頒發(fā)采砂證并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。
水利部門和國土資源部門應(yīng)在各自的依法行政內(nèi)部辦事規(guī)則中，將程序和權(quán)利表述完整，并依據(jù)各自的行政職權(quán)依法行政，這樣既有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，也有利于各有關(guān)行政部門聯(lián)合執(zhí)法。
今年1月4日，鄖縣法院作出判決，要求順暢達(dá)公司停止在爭議江段采砂活動(dòng)，并賠償金砂公司經(jīng)濟(jì)損失26萬元。判決后，順暢達(dá)公司上訴。
官司尚未塵埃落定，大量盜采船卻乘機(jī)涌入漢江，在“無主”礦區(qū)內(nèi)搶灘占地，濫采亂挖。無序地采砂使?jié)h江部分河道千瘡百孔，部分江段航道航線被破壞，連數(shù)十噸的貨輪都無法通過。
“一女二嫁”引起社會(huì)廣泛關(guān)注。3月12日，全國人大代表、武大教授彭富春在全國兩會(huì)上，呼吁要盡快終結(jié)“兩家爭著管又都管不好”的局面。
十堰市政法委的調(diào)查則指出：“一女二嫁”事件背后，是兩個(gè)部門之間對(duì)河砂管理的權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益之爭。
如今，采砂權(quán)糾紛仍未平息，漢江上的瘋狂采砂仍在繼續(xù)。
3月14日，天空陰沉，漢江鄖西縣河夾鎮(zhèn)歸仙河礦區(qū)，約1平方公里的江面上，五六臺(tái)挖砂船一字排開，甲板上機(jī)器轟鳴，巨大的鏈斗正將江底的砂石抓出，倒進(jìn)一旁的運(yùn)砂船……
看著眼前忙碌的景象，礦區(qū)“老板”、鄖縣金砂實(shí)業(yè)有限公司負(fù)責(zé)人張孝國卻一點(diǎn)也高興不起來：“眼睜睜看著別人在我們的砂場上挖砂卻毫無辦法，我心里真是有說不出來的難受。”
張孝國原是東風(fēng)公司研發(fā)中心技術(shù)員，三年前，他通過競拍，從鄖西縣國土資源管理局買下漢江歸仙河口段的河砂開采權(quán)。次年，當(dāng)他買來300多萬元的設(shè)備準(zhǔn)備大干一場時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)砂區(qū)采砂權(quán)已被當(dāng)?shù)厮块T賣給了另外一家公司。
一場曠日持久的采砂糾紛案仍在進(jìn)行，漢江鄖西段采砂秩序陷入混亂，兩個(gè)行政部門由來已久的利益之爭也隨之浮出水面。
河砂開采權(quán)“一女二嫁”
“這是一場沒有贏家的官司?！?月12日，記者見到張孝國時(shí)，他正望著漢江發(fā)呆。五年采礦權(quán)限眼看就要到了，可官司仍沒有結(jié)果，價(jià)值數(shù)百萬元的采砂設(shè)備已銹成一堆廢鐵，“就算贏了官司，這筆損失跟誰去討”？
2003年6月18日，金砂公司以14.5萬元的價(jià)格，從鄖西縣國土資源局競得歸仙河囗等三處標(biāo)段。交錢后，公司與鄖西縣國土資源局簽訂了一份為期5年的《采礦權(quán)有償使用合同書》，并辦理了《采礦許可證》。
2004年上半年，金砂公司花300多萬元買來一批采砂設(shè)備，打算進(jìn)入歸仙河礦區(qū)采砂，誰料礦區(qū)已被他人捷足先登。
原來，在金砂公司競得采砂權(quán)后，鄖西縣水利水電局河道管理處又將同一區(qū)域的采砂權(quán)出讓給順暢達(dá)公司，并為其辦理了《采砂許可證》。
兩個(gè)公司的沖突就這樣爆發(fā)了。
2004年9月19日，順暢達(dá)公司租賃的兩艘挖砂船開始作業(yè)，金砂公司強(qiáng)行將船“扣了”。隨后，金砂公司以順暢達(dá)公司采砂行為侵權(quán)為由，將順暢達(dá)公司及其所雇船主告上法庭。
當(dāng)年11月23日，鄖縣法院開庭審理此案。法院認(rèn)為，由國土部門頒發(fā)的《采礦許可證》是物權(quán)憑證，而水利部門發(fā)放的《采砂許可證》則是采砂作業(yè)行為資質(zhì)證件，河道采砂必須兩證齊全，缺一不可。順暢達(dá)公司所持《采砂許可證》，未經(jīng)該處礦主金砂公司同意，對(duì)金砂公司的采礦權(quán)構(gòu)成侵害，判令順暢達(dá)公司及所雇船主停止侵權(quán)行為并共同賠償侵權(quán)所致?lián)p失42萬余元。
宣判后，順暢達(dá)公司不服，上訴至十堰市中級(jí)人民法院，該院判令順暢達(dá)公司一家承擔(dān)42萬余元的賠償。
終審判決后，順暢達(dá)公司仍然不服，向十堰市中級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?
今年1月4日，鄖縣法院對(duì)該案作出判決，要求順暢達(dá)公司停止在歸仙河口段采砂，并賠償金砂公司損失26萬余元。判決后，順暢達(dá)公司再次提起上訴。
糾紛持續(xù)盜采猖獗
就在雙方不斷發(fā)生糾紛的時(shí)候，各地的采砂船蜂擁而至，部分礦區(qū)成了盜砂者的天堂。
如果不是這兩年采砂生意紅火，董作建現(xiàn)在應(yīng)該在外面打工，但目前，他每天都到漢江邊挖砂。3月13日，記者在鄖西縣羊尾鎮(zhèn)江邊見到他時(shí)，他正開著一臺(tái)小貨車在江灘上忙著運(yùn)砂。
去年，聽說鎮(zhèn)上要修公路，董作建便買來一臺(tái)裝卸機(jī)和一臺(tái)小貨車，雇了兩個(gè)人，在羊尾鎮(zhèn)沙灘上當(dāng)起了“砂老板”。
董作建的采砂方式很簡單，先用裝卸機(jī)將砂連同石頭一起挖出，用鐵絲網(wǎng)將細(xì)砂篩出來，便直接運(yùn)到鎮(zhèn)上賣。一車砂能賣十幾元，一天能賺一百多塊，“比在外面打工強(qiáng)多了”。
前幾年，鄖西江面上采砂船并不是很多，自從2004年十(堰)漫(川)高速公路開工后，各地的采砂船便蜂涌而至，在爭議的礦區(qū)安營扎寨，搶挖河砂。無人管理礦區(qū)便成了盜采者的天堂。
董作建說，從羊尾至下游的李家棚、天河口、河夾等地，約有40公里的江段上，每天光采砂、運(yùn)砂船就有上百條，這些船大部分沒有采礦許可證，有的甚至連采砂證都沒有。
在歸仙河口段江面，記者登上一艘正在作業(yè)的采砂船，甲板上機(jī)器轟鳴，船主一邊開動(dòng)挖砂機(jī)，一邊指揮工人運(yùn)砂。
船主說，他姓何，來自十堰，在漢江挖砂已有一年多了。歸仙河口砂質(zhì)好，離下游碼頭又近，只要天氣好，他每天都開船過來挖砂。
1噸河砂運(yùn)到碼頭可賣二十多元，一天下來可以賺四五百元，好的時(shí)候一天可以賺上千元。
走在羊尾鎮(zhèn)、天河口等處江邊上，由于濫采亂挖，部分河床已變得千瘡百孔，砂坑隨處可見，成堆的河砂沿著河床上往河道中間堆，有的甚至將河道擠得變了形。
大量砂坑留在河床上，有的大如籃球，有的深達(dá)三四米，不僅破壞了環(huán)境，甚至成了“奪命坑”。羊尾鎮(zhèn)村民王云說，兩年前，鎮(zhèn)中學(xué)的一位青年老師在江邊游泳，不慎掉進(jìn)砂坑，再也沒有浮上來 。據(jù)記者了解，在下游，幾乎每年都有村民被砂坑奪去性命。
鄖西縣航道管理站庹站長說，無序的濫采亂挖，已引起部分漢江河勢變化，直接影響防洪和航運(yùn)安全。僅去年一年，漢江上游就有七八條貨船因航線改變、水位太低而擱淺?，F(xiàn)在，有些江段甚至連幾十噸的貨輪都無法通行。
針對(duì)漢江現(xiàn)狀，3月12日，全國人大代表、武大教授彭富春在全國“兩會(huì)”呼吁，盡快終結(jié)“兩家爭著管又都管不好”的局面，停止?jié)h江上瘋狂采砂活動(dòng)。
但業(yè)內(nèi)人士稱，礦區(qū)長期處于無主狀態(tài)，是造成盜采濫采的主要原因，只有兩家公司采砂權(quán)問題得到解決，才能真正理順采砂秩序。
假文件暗藏玄機(jī)
本來，這場糾紛案的起因是金砂公司狀告順暢達(dá)公司侵權(quán)，但隨著案件的審理，一些部門的違規(guī)批證的內(nèi)幕也暴露了出來，使得這場糾紛變得格外復(fù)雜。
2004年底，案件審理中，順暢達(dá)公司向法院提交了一份省水利廳《關(guān)于〈鄖西河道采砂許可證〉是否具有法律效力的批復(fù)》(鄂水復(fù)［2004］169號(hào))復(fù)印件，證明其采砂許可證合法有效。
據(jù)當(dāng)時(shí)參加訴訟的凌智民回憶，由于省政府早在2002年就發(fā)布52號(hào)文規(guī)定，從2002年7月1日起，全省暫停審批發(fā)放《河道采砂許可證》。因此，該文件的真實(shí)性受到了金砂公司的質(zhì)疑。
法院通過核實(shí)，發(fā)現(xiàn)這份文件不是湖北省水利廳文件標(biāo)準(zhǔn)格式。遂向省水利廳查證，省水利廳辦公室工作人員檢查后發(fā)現(xiàn)，該文件系偽造，省水利廳［2004］169號(hào)文件是對(duì)武漢地區(qū)高速公路水土保持的批復(fù)，根本不是河道采砂的內(nèi)容。提供文件的何承軍稱，該文件是他從河道管理處取得的，至于真假不得而知。
是誰偽造了這份假文件，造假的目的是什么？
3月19日，記者來到鄖西縣水電局了解此事，該局局長李柏華說，經(jīng)過該局調(diào)查，最早是有人將該文件傳真至該局辦公室傳真機(jī)上的，由原局辦公室主任鄧文軍轉(zhuǎn)交給河道管理處負(fù)責(zé)人王國成，王將此復(fù)印給了何承軍，由于傳真件的原件弄丟了，因此是誰偽造了文件無從查起。
偽造文件的人尚未查清，一份由鄖西縣河道管理處負(fù)責(zé)人寫給順暢達(dá)公司負(fù)責(zé)人的信件又浮出水面。
3月20日，記者從金砂公司的訴訟資料中看到了該信。
信件內(nèi)容如下：
“今天鄖縣金砂公司已申請(qǐng)來我這要求辦理明年的采砂證，對(duì)此，我給你們提出以下幾點(diǎn)：
一、你們寫個(gè)申請(qǐng)，請(qǐng)人到鄖西歸仙河村蓋一個(gè)同意你們在他們轄區(qū)采砂的意見，蓋有村委會(huì)公章的申請(qǐng)拿到找河夾鎮(zhèn)批一下，先行取得這個(gè)資料，以防金砂公司做到前面去了。
二、準(zhǔn)備點(diǎn)錢，等我通知，先入賬，待金砂公司把關(guān)系轉(zhuǎn)通了，我已把你們的錢收了……
三、今天省廳通知說，凌志明(金砂公司總經(jīng)理——記者注)找到省廳說你們沒有停止開采，你們酌情。”
假文件風(fēng)波及此信一出，立即引起有關(guān)部門的高度重視。
3月19日，鄖西縣政府常務(wù)副縣長在接受《長江商報(bào)》采訪時(shí)稱，假文件及寫信事件被曝光后，省水利廳及縣政府均組成專班進(jìn)行調(diào)查，結(jié)論為水行政主管部門的下屬機(jī)構(gòu)，無行政許可主體資格。河道管理處發(fā)放采砂許可證屬越權(quán)行為。作為事件的直接責(zé)任人已被免職，有關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)也因此被調(diào)整了工作。
兩次公開更正與管理權(quán)之爭
3月13日至19日，記者在鄖西縣調(diào)查中了解到，在國土、水利兩個(gè)部門之間，河砂管理權(quán)之爭由來已久。
早在2002年，該縣水利局水政執(zhí)法室的一則公告，引起了國土、水利兩家對(duì)采砂管理權(quán)的爭議。
2002年3月30日，鄖西縣水利局水政執(zhí)法室在當(dāng)?shù)亍多y西報(bào)》上刊登出《長江河道管理?xiàng)l例》，將原條例第二條“在長江宜賓以下干流河道內(nèi)從事采砂及其管理活動(dòng)的……”刊登為“在長江宜賓以下干流(包括漢江等)河道內(nèi)從事采砂及其管理活動(dòng)的……”
水利部門這一“錯(cuò)誤”立即引起該縣國土局注意，原來，該條例規(guī)定，長江河道采砂由水利一家主管，采砂活動(dòng)不須再交礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。如果包括了漢江，則意味著國土局不再參與管理河道采砂，也無權(quán)收取礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。
該縣國土局認(rèn)為，此舉是個(gè)別執(zhí)法人員有意篡改政令，“意圖制造管理上的混亂，為其所用?！彼於啻蜗驁?bào)社及水利部門交涉，要求更正。
2002年6月13日，縣水政執(zhí)法室在報(bào)上第一次更正，但因未說明原因，國土局仍不滿意，后在相關(guān)部門調(diào)解下，水政執(zhí)法室再次在鄖西報(bào)上發(fā)表更正，聲稱出錯(cuò)原因系工作人員打印出錯(cuò)。
3月14日，記者從國土局了解到，雖然此事嚴(yán)重影響了國土部門的管理工作，但考慮今后兩家單位還需要相互配合支持，此事也未再深究。
此事雖已平息，但2004以后，隨著兩家公司發(fā)生糾紛，兩部門再次圍繞河砂管理問題展開了爭論。
“國土局是代表國家管理國土、礦產(chǎn)等資源的職能部門，河砂既屬非金屬礦產(chǎn)，國土局有權(quán)管理和拍賣。”3月14日，在鄖西縣國土局辦公室，局長李傳文語氣很肯定，“拍賣前我們已報(bào)請(qǐng)市縣兩級(jí)政府批準(zhǔn)，也得到水利部門相關(guān)負(fù)責(zé)人的認(rèn)可?！?
李傳文說，能否審批采砂許可證是其他部門的事，國土資源局沒辦法管。兩家公司在江上發(fā)生沖突后，該局曾去執(zhí)法，但因種種原因被叫停。
而在同一天下午，水電局負(fù)責(zé)人李柏華在接受《長江商報(bào)》采訪時(shí)則稱，按省編委2002年發(fā)布的《關(guān)于重新明確省政府有關(guān)部門之間部分職責(zé)分工的通知》第六條規(guī)定：“河道采砂管理工作由水利部門負(fù)責(zé)，國土資源部門不再承擔(dān)此項(xiàng)職責(zé)”，從這一角度上講，國土局無權(quán)拍賣河砂。
據(jù)了解，為了協(xié)調(diào)兩部門之間長期的管理職責(zé)，鄖西縣政府去年專門召開會(huì)議，成立河砂管理領(lǐng)導(dǎo)小組，明確規(guī)定，河道采砂管理執(zhí)法權(quán)暫由水行政主管部門行使，礦產(chǎn)管理部門暫不行使管理權(quán)。
對(duì)此，國土部門工作人員認(rèn)為，作為礦產(chǎn)資源，理應(yīng)由他們管理，交由水利部門一家管理，不僅與礦產(chǎn)資源法相沖突，且無法有效打擊非法采砂。
背后的部門利益沖突
十堰市一份關(guān)于“一女二嫁”問題的調(diào)查報(bào)告寫道：從表面看，這場糾紛是兩個(gè)公司之間的經(jīng)濟(jì)利益沖突，而鄖西縣國土和水利兩個(gè)部門之間，對(duì)河砂管理的權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益之爭，才是糾紛產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性原因……
個(gè)體船主李學(xué)文介紹，2000年以前，鄖縣、鄖西縣都未對(duì)采砂進(jìn)行規(guī)范管理，在歸仙河口段采砂每年只要上繳約2000元費(fèi)用。2003年開始采礦權(quán)拍賣時(shí)，僅出讓費(fèi)一項(xiàng)就達(dá)5萬元以上，有的甚至達(dá)26萬元，還不包括采砂過程中的其他稅費(fèi)。
據(jù)了解，鄖西縣國土局出讓歸仙河口段的出讓費(fèi)為5萬元。而順暢達(dá)公司負(fù)責(zé)人何承軍稱，他在河道管理處辦采砂證時(shí)也被收了5萬元。
對(duì)此，水電局負(fù)責(zé)人李柏華解釋：“這筆錢是對(duì)順暢達(dá)公司非法采砂的罰款，且所收錢已全額上繳財(cái)政?！?
既然是罰款，為何收據(jù)上會(huì)寫著“采砂費(fèi)”？對(duì)此，李柏華沒有作答。
3月20日，記者來到鄖西縣國庫收支中心，該中心財(cái)務(wù)主管劉建國說：“河道管理處屬于自收自支單位，實(shí)行差額不補(bǔ)、多余不扣原則，雖然收費(fèi)全部按預(yù)算外資金管理，但交上來的錢都全額返還原單位?！?
劉建國解釋稱，按財(cái)政收支兩條線要求，兩家單位收取的出讓費(fèi)、管理費(fèi)等，都需全額交給預(yù)外資金管理中心，交上來的錢都存在各自的財(cái)政專戶內(nèi)，政府不會(huì)動(dòng)用。
“鄖西縣全年財(cái)政缺口達(dá)一億多元，大部分靠國家財(cái)政撥款補(bǔ)齊，對(duì)于河道管理這樣的部門來說，國家并沒有財(cái)政補(bǔ)貼，因此工資發(fā)放、管理經(jīng)費(fèi)都從采砂費(fèi)、罰款中支出?！?
采訪結(jié)束離開鄖西縣時(shí)，金砂公司仍然沒有能夠在競買來的河段開采。有關(guān)方面的調(diào)解意見為，金砂公司將競拍獲得的采砂權(quán)區(qū)域，讓出一塊給順暢達(dá)公司，或者兩家不再爭執(zhí)，按照行政許可法，重新申請(qǐng)辦證。對(duì)此，兩家公司負(fù)責(zé)人均表示不能接受。
對(duì)話》》》
“一女二嫁”傷害政府誠信
——訪全國人大代表、 武漢大學(xué)哲學(xué)教授彭富春
鄖西縣河砂開采權(quán)“一女二嫁”引發(fā)的漢江采砂秩序混亂，引起了全國人大代表的關(guān)注。這場糾紛暴露了哪些深層次的問題？記者采訪全國人大代表、武漢大學(xué)哲學(xué)教授彭富春。
從根本上講還是體制問題
長江商報(bào)：什么原因讓你對(duì)鄖西縣采砂權(quán)“一女二嫁”格外關(guān)注？
彭富春：漢江的河砂開采，關(guān)系到漢江環(huán)境保護(hù)和南水北調(diào)工程水源的保護(hù)。同時(shí)，作為一個(gè)人大代表，政府部門將開采權(quán)“一女二嫁”，同樣引起了我對(duì)依法行政等問題的思考。
長江商報(bào)：“一女二嫁”深層次的原因是什么？
彭富春：主要問題是管理體制不順、政出多門。
河砂屬礦產(chǎn)資源，在河道采砂歸哪個(gè)部門管理？礦產(chǎn)資源法和水法都提出了明確的要求，全國人大法工委對(duì)兩法的管理權(quán)限亦有明確解釋，因此從法律角度上講，采砂權(quán)與采礦權(quán)并不沖突。
但隨著越來越嚴(yán)峻的長江防洪問題，河道采砂的管理更多的由水利部門承擔(dān)，因此，采砂管理權(quán)如何劃分，就成了新的問題。從這一層面上講，“一女二嫁”從根本上講還是體制問題。其次，部門之間的利益之爭，以及由此引發(fā)的互不配合各行其是，也是這起糾紛的根源之一。
依法行政才能建設(shè)誠信政府
長江商報(bào)：“一女二嫁”帶來了哪些影響？
彭富春：“一女二嫁”是對(duì)誠信政府形象的傷害，個(gè)別部門因利益驅(qū)使，破壞了政府執(zhí)法公平，不僅禍及企業(yè)，也對(duì)建設(shè)誠信政府提出了挑戰(zhàn)。
政府之責(zé)，不能讓企業(yè)代為受過。作為政府，在部門之間管理權(quán)責(zé)不明的情況下，不能偏袒任何一方，也不能基于某一部門的利益考量出爾反爾，只有依法行政才能真正有效地協(xié)調(diào)部門利益，建設(shè)好誠信政府。
長江商報(bào)：你認(rèn)為如何才能解決“一女二嫁”問題？
彭富春：立法機(jī)關(guān)不僅要立法，還要釋法，及時(shí)解決執(zhí)法過程中的制度沖突，避免有法難依的現(xiàn)象。
建議盡快對(duì)河道采砂建立統(tǒng)一管理模式，將河砂作為礦產(chǎn)資源由國土部門主管。國土部門應(yīng)根據(jù)礦產(chǎn)法頒發(fā)采礦許可證作為資源配置許可，水利部門按水法規(guī)定頒發(fā)采砂許可證作為行為方式許可。在管理程序上，應(yīng)首先由水利部門作出河道采砂規(guī)劃，劃出禁采區(qū)、禁采期等。在可采期的可采區(qū)，由國土部門公開招商，為企業(yè)頒發(fā)采砂證并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。
水利部門和國土資源部門應(yīng)在各自的依法行政內(nèi)部辦事規(guī)則中，將程序和權(quán)利表述完整，并依據(jù)各自的行政職權(quán)依法行政，這樣既有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，也有利于各有關(guān)行政部門聯(lián)合執(zhí)法。
