繼1萬億元抗疫特別國債之后，今年政府工作報告明確，從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項(xiàng)用于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年先發(fā)行1萬億元。
新一輪超長期特別國債引起市場熱議。比如為何要發(fā)行超長期特別國債？這次特別國債特別之處在哪？今年1萬億元資金重點(diǎn)投向哪？超長期特別國債將產(chǎn)生什么影響？
新挑戰(zhàn)下的特殊舉措
為彌補(bǔ)財政赤字，中國會發(fā)行普通國債，但特別國債發(fā)行則較為少見，例如2020年為應(yīng)對疫情沖擊，中國發(fā)行了1萬億元抗疫特別國債。
中誠信國際研究院執(zhí)行院長袁海霞告訴記者，從歷史看，中國曾為應(yīng)對特殊時期挑戰(zhàn)和風(fēng)險，推出過一系列特殊國債，包括長期建設(shè)國債、特別國債等，其中特別國債作為特殊時期的特殊工具，專門服務(wù)于特定政策，支持特定項(xiàng)目需要，對穩(wěn)定金融市場與宏觀經(jīng)濟(jì)等具有重要作用。
那么為何今年開始中國要連續(xù)發(fā)行超長期特別國債？它有何背景？
3月6日舉行的十四屆全國人大二次會議經(jīng)濟(jì)主題記者會上，國家發(fā)展和改革委員會主任鄭柵潔回應(yīng)稱，從出臺背景看，這是應(yīng)對國際環(huán)境深刻變化、牢牢把握發(fā)展主動權(quán)的必然要求，也是統(tǒng)籌發(fā)展和安全、扎實(shí)推動高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。我們要集中力量、加大攻堅，持續(xù)用力、久久為功，為加快推進(jìn)中國式現(xiàn)代化、如期實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)夯實(shí)根基。
中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴記者，疫情之后中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)，比如國內(nèi)有效需求不足，社會預(yù)期偏弱，民營投資積極性不高等，同時外部環(huán)境也很復(fù)雜嚴(yán)峻。這種形勢在過去比較少見，而要渡過這個難關(guān)也就需要采取發(fā)行特別國債等特殊手段。
根據(jù)政府工作報告等數(shù)據(jù)，今年中國經(jīng)濟(jì)預(yù)期增速為5%左右，而全國一般公共預(yù)算收入和全國政府性基金預(yù)算收入同比增速分別預(yù)計為3.3%和0.1%，明顯低于經(jīng)濟(jì)增速。為實(shí)現(xiàn)今年經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，就必須在財政收入之外，適度擴(kuò)張政府債務(wù)，但在地方政府財政收支矛盾較大、債務(wù)負(fù)擔(dān)相對較重的背景下，中央政府通過連續(xù)幾年發(fā)行特別國債也成為一個務(wù)實(shí)選擇。
“與美國、日本等海外經(jīng)濟(jì)體相比，中國政府部門尤其是中央政府加杠桿空間較為充足，通過發(fā)行特別國債加大宏觀調(diào)控有利于進(jìn)一步優(yōu)化央地債務(wù)結(jié)構(gòu)。根據(jù)我們測算，2024年中央政府債務(wù)余額在政府債務(wù)余額中的比重或較2023年上升0.7個百分點(diǎn)至43.1%。中央加杠桿支持項(xiàng)目建設(shè)有利于緩解地方財政壓力，且有利于降低宏觀債務(wù)成本，減輕政府部門整體債務(wù)付息壓力?！痹Ｏ颊f。
不計入赤字、重點(diǎn)投向這些領(lǐng)域
與普通國債被納入一般公共預(yù)算賬本，計入財政赤字不同，特別國債是納入政府性基金賬本，不計入財政赤字的。
根據(jù)預(yù)算報告，今年1萬億元超長期特別國債被納入到中央政府性基金收入中，不計入財政赤字。
“特別國債作為非常規(guī)財政工具，主要特征之一就是其收支納入政府性基金預(yù)算管理，不列入財政赤字，以往發(fā)行的特別國債均符合這一特征?！睎|方金誠研究發(fā)展部部門總監(jiān)馮琳告訴記者。
上海財經(jīng)大學(xué)教授鄭春榮告訴記者，特別國債在政府性基金中列支，?？顚Ｓ茫袑ｉT的償債安排，可以減輕預(yù)算內(nèi)的每年債務(wù)利息支出壓力。
“特別國債不列赤字，其發(fā)行僅納入當(dāng)年國債余額限額管理，在今年預(yù)算赤字率保守安排3%左右的情況下，發(fā)行萬億特別國債成為積極財政的重要發(fā)力點(diǎn)，兼顧了發(fā)展需要與財政可持續(xù)，也為未來宏觀調(diào)控增加了靈活性及空間?！痹Ｏ颊f。
特別國債顧名思義有特別的用途，今年1萬億元特別國債專項(xiàng)用于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)。
鄭柵潔在上述會上介紹，從今年1萬億元特別國債主要投向看，按照問題導(dǎo)向、精準(zhǔn)突破、系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的原則，聚焦強(qiáng)國建設(shè)和民族復(fù)興進(jìn)程中的大事難事。初步考慮，將重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域建設(shè)。這些領(lǐng)域潛在建設(shè)需求巨大、投入周期長，現(xiàn)有資金渠道難以充分滿足要求，亟需加大支持力度。
中證鵬元研發(fā)部高級董事吳志武告訴記者，近期地方正在謀劃儲備超長期特別國債項(xiàng)目，其主要支持方向?yàn)榧Z食安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈安全、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域明顯關(guān)系到強(qiáng)國建設(shè)和民族復(fù)興。但由于這些項(xiàng)目產(chǎn)生收益水平較低，投入資金較多，地方政府因側(cè)重于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而無暇顧及等諸多因素的存在，導(dǎo)致投入較少。如今由中央政府發(fā)行超長期特別國債對這些重大項(xiàng)目予以支持，可以一定程度上解決這些項(xiàng)目的資金缺口問題，同時，通過將資金轉(zhuǎn)移支付給地方政府使用，也有利于調(diào)動地方政府的積極性。
根據(jù)今年預(yù)算報告，2024年中央政府性基金預(yù)算對地方轉(zhuǎn)移支付收入6153.48億元，這遠(yuǎn)高于2023年（893億元）。
中國政法大學(xué)教授施正文告訴記者，這意味著今年1萬億元特別國債資金會部分通過轉(zhuǎn)移支付方式給地方使用。當(dāng)然由于這次資金投向國家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)領(lǐng)域安全，會涉及全國性項(xiàng)目，事關(guān)中央財政事權(quán)，因此部分特別國債資金相當(dāng)比例會由中央財政使用，可能不會全部給地方。
馮琳表示，參考2020年1萬億元抗疫特別國債，從資金用途看，分成了兩個部分。首先是用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出的7000億元，這一部分通過中央政府性基金轉(zhuǎn)移支付下達(dá)地方，本金由地方財政償還，但利息由中央財政負(fù)擔(dān)。其次是用于補(bǔ)助地方疫情防控支出的3000億元，從中央政府性基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算使用，列入特殊轉(zhuǎn)移支付，本金利息均由中央財政承擔(dān)。
“我們判斷，今年計劃發(fā)行的1萬億元特別國債大概率將通過轉(zhuǎn)移支付下達(dá)給地方使用，具體路徑以及還本付息方式可能會參考抗疫特別國債，依資金具體用途而定?！瘪T琳說。
與此前幾次特別國債不同，這次特別國債強(qiáng)調(diào)了“超長期”。2020年抗疫特別國債期限為10年；1998年為補(bǔ)充四大商業(yè)銀行資本金而發(fā)行的特別國債期限為30年。
馮琳表示，超長期是指發(fā)行期限不低于10年，最長可以到50年，估計將以30年期為主。
袁海霞認(rèn)為，重大項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營期限或較長，為更好匹配項(xiàng)目融資需求、提升資金使用效率，此輪特別國債強(qiáng)調(diào)“超長期”，發(fā)行期限將較此前幾輪特別國債明顯增加，整體上更聚焦15年及以上超長期限品種，重大項(xiàng)目或搭配30年、50年期限的特別國債，有利于緩解中短期償債壓力，增強(qiáng)對長期限項(xiàng)目的保障能力。
鄭春榮表示，從支出的用途來看，重大戰(zhàn)略項(xiàng)目和重點(diǎn)領(lǐng)域安全建設(shè)關(guān)系到幾代人的福祉，也必然有很長的投資回報期，通過超長期期限國債的工具進(jìn)行籌資與償債，有利于平衡代際間的公平。
影響幾何
今后幾年連續(xù)發(fā)行萬億級特別國債的影響備受關(guān)注。
鄭柵潔表示，從今年開始，今后幾年連續(xù)發(fā)行超長期特別國債，專項(xiàng)用于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，是黨中央、國務(wù)院著眼強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興戰(zhàn)略全局，作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策部署，既利當(dāng)前、又惠長遠(yuǎn)。也就是說，既可以拉動當(dāng)前的投資和消費(fèi)，又能打下長期高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。
粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒認(rèn)為，特別國債發(fā)行將有利于擴(kuò)大總需求，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，提高中國經(jīng)濟(jì)潛在增長率。同時，特別國債發(fā)行優(yōu)化了債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低了債務(wù)風(fēng)險。中央發(fā)債相對地方而言成本更低、周期更長，超長期特別國債形成了優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，更重要的是避免了地方加桿桿導(dǎo)致的風(fēng)險，為地方財政騰出了空間。
馮琳認(rèn)為，這次發(fā)行的特別國債，既可以在短期內(nèi)起到拉動投資、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的作用，表明當(dāng)前政策面的重點(diǎn)還是穩(wěn)投資，同時從中長期來看，也有助于促進(jìn)發(fā)展和安全的動態(tài)平衡和良性互動，夯實(shí)長期高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)。建議后期超長期特別國債用途可以根據(jù)實(shí)際情況靈活調(diào)整，有效發(fā)揮擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長作用。
“今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，奠定了未來若干年的積極財政基調(diào)，保障了政策的連續(xù)性，有利于提振市場信心、穩(wěn)定預(yù)期，并為優(yōu)化央地債務(wù)結(jié)構(gòu)、減輕地方支出壓力持續(xù)提供助力。同時，重大項(xiàng)目資金需求大，但公益屬性強(qiáng)，市場化資金參與不足，常態(tài)化發(fā)行特別國債將為重點(diǎn)項(xiàng)目提供較為充足且持續(xù)的資金支持，且通過拉長期限更好地匹配資金需求。”袁海霞說。
從工作安排看，鄭柵潔表示，國家發(fā)改委正在會同有關(guān)方面，抓緊制定形成具體行動方案，按程序報批后啟動實(shí)施。我們將運(yùn)用改革辦法和市場化舉措，統(tǒng)籌好硬投資和軟制度建設(shè)，一手抓好重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，強(qiáng)化項(xiàng)目和資金監(jiān)管，一手推動配套政策出臺實(shí)施，強(qiáng)化政策的跟蹤落實(shí)，高質(zhì)量推動這項(xiàng)重大舉措落地見效。
