隨著城鎮(zhèn)化速度的加快和人口集聚效應(yīng)，中心城市的規(guī)模越來越大，軌道交通正日益成為大城市最重要的交通基礎(chǔ)框架。除了城際軌道和地鐵，介于兩者之間的市域鐵路也蘊含著巨大的發(fā)展空間。
6月28日，國家發(fā)改委、住建部、交通運輸部、國家鐵路局、中國鐵路總公司五部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于促進市域(郊)鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。
文件提出，加快市域(郊)鐵路發(fā)展，對擴大交通有效供給，緩解城市交通擁堵，改善城市人居環(huán)境，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有重要作用。
《指導(dǎo)意見》明確發(fā)展目標(biāo)--至2020年，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的超大、特大城市及具備條件的大城市，市域(郊)鐵路骨干線路基本形成，構(gòu)建核心區(qū)至周邊主要區(qū)域的1小時通勤圈；其余城市群和城鎮(zhèn)化地區(qū)具備條件的城市啟動市域(郊)鐵路規(guī)劃建設(shè)工作。
市域(郊)鐵路：世界級城市的必要"構(gòu)件"
市域(郊)鐵路是城市中心城區(qū)聯(lián)接周邊城鎮(zhèn)組團及其城鎮(zhèn)組團之間的通勤化、快速度、大運量的軌道交通系統(tǒng)。
市域(郊)鐵路作為解決大城市交通問題的一種途徑，它不同于來往于城市之間的鐵路干線，也不同于為城市市區(qū)交通提供服務(wù)的地鐵線路。從技術(shù)層面來講，市郊鐵路更接近于鐵路的概念；但從服務(wù)范疇上來說，市郊鐵路卻無疑屬于城市軌道交通范圍之內(nèi)。
在全球范圍內(nèi)，城市中心區(qū)與郊區(qū)或副中心城市修建起大運量的軌道交通已經(jīng)是這些大城市發(fā)展成世界級城市的必要"構(gòu)件"。
紐約的軌道交通系統(tǒng)分為兩個獨立的系統(tǒng)：地鐵網(wǎng)和通勤鐵路網(wǎng)。地鐵網(wǎng)為紐約中心城服務(wù)，覆蓋范圍為中心城4個區(qū)，總里程為443公里。通勤鐵路網(wǎng)為紐約大都市提供通勤服務(wù)，它的鐵路網(wǎng)絡(luò)把位于紐約、紐澤西和康州三角區(qū)區(qū)域的郊區(qū)與紐約市連接在一起。通勤鐵路網(wǎng)絡(luò)由長島鐵路，大都會北方鐵路和紐澤西運輸鐵路構(gòu)成，整個系統(tǒng)的總里程超過2000公里。另外，根據(jù)美國公共交通協(xié)會的數(shù)據(jù)顯示，全美國有25個通勤鐵路系統(tǒng)共計約8000公里的通勤鐵路為全美國各大城市提供通勤服務(wù)。
東京的軌道交通按功能可分為三類：服務(wù)于中心城的地鐵系統(tǒng)、服務(wù)于東京交通圈的私營鐵路系統(tǒng)以及服務(wù)于首都交通圈的國際JR系統(tǒng)。地鐵系統(tǒng)有13條線路，總里程302公里，主要服務(wù)于東京中心城；私營鐵路以國際JR山手線為起點，向外圍都市圈輻射，長度接近1000km，主要服務(wù)大東京都市圈的通勤服務(wù)；國家鐵路JR主要承擔(dān)東京大都市圈內(nèi)市際間及市內(nèi)的交通功能，總長度近900km。
從紐約及東京兩大國際都市的案例來看，其軌道交通系統(tǒng)不僅包含服務(wù)于市區(qū)的地鐵系統(tǒng)，規(guī)模更大的則是服務(wù)于整個大都市圈的通勤鐵路系統(tǒng)，也就是大部分中國學(xué)者所說的市郊鐵路，而中國各大城市的軌道交通系統(tǒng)正是缺乏這一層次的交通形式。
《指導(dǎo)意見》指出，當(dāng)前市域（郊）鐵路發(fā)展滯后，有效供給能力不足，成為城市公共交通短板，在發(fā)展理念和體制機制等方面問題較為突出。
體制分割限制我國市郊鐵路發(fā)展
我國市郊鐵路的發(fā)展受阻，究其原因，主要有以下幾點：
第一、我國鐵路建設(shè)欠賬較多。我國鐵路運輸能力十分緊張，利用率接近100％。特別是我國鐵路大部分依舊客貨混跑，客運、貨運相爭的矛盾異常突出。為了保證最基本的客貨運輸需求，鐵路部門采取了停短途開長途、壓貨運?？瓦\等一系列辦法，自動放棄了短途旅客運輸。
第二、體制分割限制了市郊鐵路的發(fā)展。鐵路運輸與城市軌道交通分別屬于鐵道部和城市管理部門的管轄范圍，使市郊運輸?shù)陌l(fā)展長期處于一種"兩不管"的境地。城市管理部門認(rèn)為它屬于鐵路范疇，與城市交通無關(guān)；而鐵路部門由于自身能力的限制，在得不到投資和運營政策支持時，缺乏經(jīng)濟效益的驅(qū)使。這導(dǎo)致了市郊鐵路在城市客運中本應(yīng)發(fā)揮的作用長期被忽視。
第三、市郊鐵路的運營達不到公交化的要求。市郊鐵路的功能定位應(yīng)以通勤為主，對系統(tǒng)的準(zhǔn)點性與可靠性要求較高，同時還應(yīng)保證有一定的發(fā)車頻率，這樣才能吸引一部分長期穩(wěn)定的客流。但我國的市郊鐵路發(fā)車間隔時間長，站間距離大，難以吸引大量客流。
北京交通大學(xué)教授趙堅認(rèn)為：“中國現(xiàn)在要搞市郊鐵路，整個城市規(guī)劃的思路也要改變，而不僅僅是一個鐵路建設(shè)的問題?！壁w堅表示，在現(xiàn)有行政區(qū)劃體制和分灶吃飯、自己養(yǎng)活自己的財稅體制下，通勤鐵路不會跨越行政區(qū)劃邊界。因此，中國大城市周邊一般沒有通勤鐵路，大城市的發(fā)展只能"攤大餅"，難以形成以特大城市為中心的大城市群。
多地探索市域鐵路優(yōu)化城市空間
隨著城市發(fā)展的需求，近幾年，包括廣州、北京、上海、溫州等城市都已經(jīng)在市域鐵路上進行了探索。
以廣州為例，今年3月，國家發(fā)改委批復(fù)了《廣州市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃（2017~2023年）》，其中，支持南沙自貿(mào)片區(qū)等重點發(fā)展區(qū)域是廣州本輪地鐵規(guī)劃的最大亮點。新規(guī)劃的10條地鐵線路中，有2條直通南沙區(qū)，分別是18號線和22號線。值得注意的是，這兩條線路定位為市域快線，列車最高運行時速為160公里，將成為廣州迄今為止最高規(guī)格的地鐵線路。建成后，南沙新區(qū)至廣州東站30分鐘，至白云機場只需45分鐘。
廣州華南城市研究會會長胡剛分析，廣州地鐵18、22線獲批的意義重大。這兩條線的最高時速達到了160公里/小時，比一般地鐵的最高時速（80公里）要快一倍。這樣一來，從南沙到市中心就只需半個小時。
胡剛說，隨著的更多市域快線開通，未來包括南沙、增城、從化等遠城區(qū)將成為半小時通勤的區(qū)域，也就變成了人們可以常住的區(qū)域，使得城市外圍的土地可以得到有效利用，這將極大地改變廣州的城市空間結(jié)構(gòu)和人們的居住分布。由于外圍土地多、房價便宜、環(huán)境好，便捷的軌道交通將吸引更多人口轉(zhuǎn)移過來。人口、產(chǎn)業(yè)往外擴散，可以減輕中心城區(qū)交通、環(huán)境、房價壓力，使廣州的城市空間得到優(yōu)化。
另外，北京規(guī)劃了約1000公里市郊鐵路，將用用軌道串起京津冀。為滿足從北京市中心至副中心在早晚高峰職工通勤的需求，北京市充分利用既有鐵路線路及車站能力，2017年底開行北京市中心至副中心及中心城至懷柔區(qū)、密云區(qū)市郊列車。
根據(jù)《溫州市域軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》，溫州計劃在未來建設(shè)S1、S2、S3、S4和M1、M2共6條市域鐵路，總長度達361.8公里，除了溫州城區(qū)，還將連接樂清、永嘉、洞頭等周邊城市。到2018年底前，S1、S2、S3總長度140.7公里的市域鐵路都將進行建設(shè)，其中S1將全線通車。
采用“公交化”票價制度運營
市域（郊）鐵路發(fā)展將極大地緩解城市交通擁堵，提高城市出行便利，但相對而言，票價也是社會關(guān)心的焦點。
《指導(dǎo)意見》提出完善運營補償機制。意見強調(diào)，城市政府要將市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統(tǒng)，充分體現(xiàn)公共服務(wù)屬性。
同時，還應(yīng)綜合考慮政府財政補貼、社會承受能力、企業(yè)運營成本、市場供求狀況等因素，完善票價政策，合理確定票價水平并建立動態(tài)調(diào)整機制。
文件要求，結(jié)合不同旅客承受能力和消費需求特點，根據(jù)服務(wù)質(zhì)量、運輸距離等差異，形成多層次、差別化的票價體系。
對市域（郊）鐵路實行低票價、減免票等造成的政策性虧損和鐵路企業(yè)在技術(shù)改造、經(jīng)營冷僻線路等方面投入，各城市在加強成本規(guī)制的基礎(chǔ)上，可給予相應(yīng)補貼補償。
實際上，這種“公交化”的票價制度已經(jīng)在京津兩地取得嘗試。
自2017年6月1日起，對京津城際延長線實行“公交化”票價，天津至于家堡二等座票價調(diào)整為12元，在原有的價格上打了5.85折。
優(yōu)惠后的其他各站(天津站、軍糧城北站、塘沽站、于家堡站)間的動車組列車各席別票價也統(tǒng)一實行5.85折優(yōu)惠。
11項目先行試點激發(fā)萬億級投資市場
加快市域(郊)鐵路發(fā)展，對擴大交通有效供給，緩解城市交通擁堵，改善城市人居環(huán)境，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有重要作用。然而，涉及到跨部門、跨區(qū)域管理等諸多問題，市郊鐵路建設(shè)模式仍需創(chuàng)新摸索。
為此，文件提出了“先行先試、復(fù)制推廣”的發(fā)展思路，即在重點城市選擇一批重點項目實施市域(郊)鐵路發(fā)展示范工程，明確示范工程內(nèi)容，系統(tǒng)總結(jié)實踐經(jīng)驗，發(fā)揮典型示范作用，以點帶面，點面結(jié)合，以期形成可推廣、可借鑒、可復(fù)制的發(fā)展模式。
京津冀等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)自然是先行先試的首選地區(qū)。此次先行試點共11個項目，其中京津冀區(qū)域有5個項目、上海2個項目(虹橋機場至浦東機場新建鐵路項目，擬納入城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃報批后實施)、浙江3個項目、廣東1個項目。
這又將是一個萬億投資規(guī)模的巨大市場。僅以浙江為例，今年在市郊鐵路方面的投資計劃就達160億元。
文件提出，建立政府投入、各類金融機構(gòu)和社會資本相互支持的多層次、多元化投融資體系，鼓勵社會資本全面參與市域(郊)鐵路投資、建設(shè)、運營、管理等各個環(huán)節(jié)，并探索吸引保險資金、企業(yè)年金等長期資本參與市域(郊)鐵路發(fā)展。
對此，業(yè)內(nèi)專家表示，市域(郊)鐵路具備穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)勢，這對各類資本特別是長期資本極有吸引力。
