2016年以來，各地水利、高速公路、城市軌道、農(nóng)業(yè)等各類PPP項(xiàng)目正在加速落地，有的省份總投資金額在千億元以上。PPP已經(jīng)成為穩(wěn)增長、激活社會(huì)投資的重要手段，承擔(dān)著城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給的重要任務(wù)。不過，記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對(duì)社會(huì)投資者而言，目前不少PPP項(xiàng)目“看起來很美”，背后卻有諸多難題待解：一是PPP項(xiàng)目投資周期長、經(jīng)濟(jì)效益差，社會(huì)資本大多望而卻步；二是一些項(xiàng)目配套政策跟不上，暗含風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)，加大了PPP落地難度；三是有的PPP項(xiàng)目信息公開不規(guī)范、不透明，影響社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)把控。
準(zhǔn)經(jīng)營類項(xiàng)目“造血”能力差
在西部地區(qū)，由于發(fā)展總體滯后、基層財(cái)力薄弱，過去單純依靠公共財(cái)政投入，地方政府負(fù)擔(dān)較重，因此樂見PPP項(xiàng)目落地。不過，對(duì)于大量準(zhǔn)經(jīng)營和非經(jīng)營項(xiàng)目而言，由于投資周期長，收益緩慢，社會(huì)資本參與意愿總體并不高。
記者采訪發(fā)現(xiàn)，目前公共財(cái)政是各類公共工程建設(shè)投資主體，但龐大資金需求與有限政府財(cái)力之間的矛盾，使一大批需建、想建的項(xiàng)目只能在排隊(duì)中等待。特別是在西部地區(qū)，由于發(fā)展總體滯后、基層財(cái)力薄弱，過去單純依靠公共財(cái)政投入，地方政府負(fù)擔(dān)較重，因此樂見PPP項(xiàng)目落地。
根據(jù)政策標(biāo)準(zhǔn)，PPP項(xiàng)目分為經(jīng)營、準(zhǔn)經(jīng)營和非經(jīng)營項(xiàng)目三類。經(jīng)營性項(xiàng)目是指收費(fèi)高速公路、地鐵等有較好收益預(yù)期，市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制成熟的項(xiàng)目，是社會(huì)資本參與的重點(diǎn)領(lǐng)域。如大連快軌3號(hào)線延伸線PPP項(xiàng)目，總投資達(dá)到92億元，吸引了不少金融機(jī)構(gòu)投標(biāo)。
不過，記者采訪發(fā)現(xiàn)，對(duì)于大量準(zhǔn)經(jīng)營和非經(jīng)營項(xiàng)目而言，由于投資周期長，收益緩慢，社會(huì)資本參與意愿總體并不高。例如，水利工程建設(shè)及運(yùn)營是典型的準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目，由于投資回報(bào)率差，社會(huì)資本大多選擇觀望。水利PPP投資主體仍以國有企業(yè)為主。
記者調(diào)研獲悉，西部一大型水源工程，投資規(guī)模達(dá)到30多億元，其中PPP社會(huì)投資方為當(dāng)?shù)匾患移髽I(yè)。按照PPP協(xié)議，當(dāng)?shù)卣谟柙撈髽I(yè)40年水庫原水水費(fèi)收取特許經(jīng)營權(quán)?！皡⑴c水源工程的建設(shè)開發(fā)，體現(xiàn)了保障民生的責(zé)任和義務(wù)，而不是單純?yōu)榱擞??！鄙鐣?huì)投資方負(fù)責(zé)人說，按照目前確定的0.6元／立方米原水供水價(jià)格，收益難以覆蓋成本，暫時(shí)還看不到盈利前景。
“通過PPP模式，解決了社會(huì)資本"進(jìn)得來"的問題，但水利項(xiàng)目的準(zhǔn)公益屬性，決定了經(jīng)營回報(bào)率低，"不愿進(jìn)"難題仍未解決?！苯刂两衲?月底，在四川省，國家、省級(jí)規(guī)劃實(shí)施的6個(gè)重大水利工程PPP項(xiàng)目均在對(duì)接中，尚未吸引到社會(huì)投資。
遭遇類似情況的，還有西部某市的城市公園建設(shè)PPP項(xiàng)目。由于項(xiàng)目設(shè)定門票收費(fèi)較低，被劃為非經(jīng)營類項(xiàng)目，雖然當(dāng)?shù)卣詣潛苄问綗o償出讓土地，但金融機(jī)構(gòu)和承建方組成的投標(biāo)聯(lián)合體還是意興闌珊。
“非經(jīng)營性項(xiàng)目要吸引社會(huì)投資，需要政府拿出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施。競(jìng)標(biāo)前，我們提出包括公園周邊土地低價(jià)定向出讓，以彌補(bǔ)資金風(fēng)險(xiǎn)等方案，但被拒絕，這樣一算賬，看不到盈利空間，就主動(dòng)退出了。”一位參與投標(biāo)的資產(chǎn)管理公司人員告訴記者。
業(yè)內(nèi)人士稱，總體來看，社會(huì)資本還是希望做“短平快”的項(xiàng)目，喜歡"賺快錢"。一些準(zhǔn)經(jīng)營類項(xiàng)目，“造血”能力很差，能維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)就很不錯(cuò)了，更別說是要盈利，這是社會(huì)資本“不愿進(jìn)”的關(guān)鍵原因。
諸多風(fēng)險(xiǎn)加大投資不確定性
有基層干部告訴記者，有個(gè)別地區(qū)推進(jìn)的PPP項(xiàng)目，就是為了完成上級(jí)布置下來的改革任務(wù)，為了試點(diǎn)而試點(diǎn)，并未找到穩(wěn)定盈利途徑。這種社會(huì)資本與政府合作形成的“婚姻關(guān)系”，能維持多要“打問號(hào)”。
記者采訪了解到，PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、參與運(yùn)營”，在短則十多年的PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政策環(huán)境的不確定性大。如何有效防范風(fēng)險(xiǎn)，成了擺在社會(huì)資本和政府之間的新課題。
在云南省建水縣南莊鎮(zhèn)，政府與社會(huì)資本合作，各投入3400萬和8000多萬元建設(shè)4萬多畝高效節(jié)水灌溉工程。雖然工程已進(jìn)入建設(shè)階段，總體較為順利，但一些經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)仍然存在：按當(dāng)前投資比例測(cè)算，社會(huì)投資方需要近10年時(shí)間收回投資。而且這是建立在水源充足供應(yīng)，終端水費(fèi)足額收取、群眾自家機(jī)井全部封閉接受企業(yè)供水的基礎(chǔ)上，其中任何一環(huán)出問題，都可能造成投資“功虧一簣”。
在水利建設(shè)投資領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)水價(jià)市場(chǎng)化調(diào)整，是提高水利PPP盈利前景的重要一步。有基層干部稱，中央部委改革意見提出“鼓勵(lì)完善水利建設(shè)運(yùn)營的投資、產(chǎn)品定價(jià)等政策，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件”，但水價(jià)調(diào)整關(guān)系千家萬戶，牽一發(fā)而動(dòng)全身，落實(shí)難度很大。
“在西部一些地區(qū)，人口分散難以形成規(guī)模供水量，加上水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，也是影響類似PPP項(xiàng)目落地的障礙?！庇械乃こ桃獙?shí)現(xiàn)有利可圖，需要將水價(jià)提高2倍以上，群眾承受不起，搞不好還要觸發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。但水價(jià)不提，PPP就沒吸引力，社會(huì)資本打“退堂鼓”。如何平衡好市場(chǎng)收益和公共利益，仍是兩難問題。
PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)動(dòng)輒10年起，這期間的顯性、隱性中長期風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)資本來說往往是“步步驚心”?！罢攮h(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境還僅僅是PPP項(xiàng)目的外部風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目?jī)?nèi)部從規(guī)劃、建設(shè)到運(yùn)營，也存在著不少風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)?！北本┠砅PP專項(xiàng)基金經(jīng)理杜堅(jiān)（化名）說，從一些PPP項(xiàng)目建設(shè)情況看，技術(shù)勘測(cè)不準(zhǔn)、工程實(shí)際投資超概算、國家征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等因素，都可能導(dǎo)致PPP成本上升，有的甚至爛尾。
信息公開性透明度仍有待加強(qiáng)
采訪中，不少市場(chǎng)人士介紹，目前阻礙PPP落地的諸多因素中，除了項(xiàng)目自身存在的風(fēng)險(xiǎn)之外，從總體來看，各地PPP運(yùn)作的市場(chǎng)機(jī)制不成熟，透明度、公開性不高，法律體系不健全等，也是影響社會(huì)資本投資信心的重要原因。
從目前相關(guān)文件來看，政府要進(jìn)行PPP項(xiàng)目融資，首先要進(jìn)行“物有所值評(píng)價(jià)”，判斷是否可以采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營方式；其次進(jìn)行“財(cái)政承受能力論證”，通過論證的，財(cái)政部門就可以在編制財(cái)政預(yù)算和規(guī)劃的時(shí)候把財(cái)政支出責(zé)任納入統(tǒng)籌安排，沒通過論證的，不宜采用PPP；最后要進(jìn)入省一級(jí)發(fā)改委或財(cái)政局PPP項(xiàng)目庫，三者缺一不可。
然而，一些地方政府并沒有完成這些程序，將有需要融資的地方項(xiàng)目都扣上了PPP的“大帽子”。“一些地區(qū)，當(dāng)?shù)卣蛘J(rèn)為PPP申報(bào)過程過于復(fù)雜耗時(shí)，或?qū)PP標(biāo)準(zhǔn)盲目高估，有融資需求的項(xiàng)目并沒有做到以上三點(diǎn)，也安上PPP的帽子，希望吸引社會(huì)投資?！北本┬氯A久富資產(chǎn)管理公司風(fēng)險(xiǎn)控制部高級(jí)經(jīng)理周云肖告訴記者，PPP成了一個(gè)筐，偽PPP項(xiàng)目往里裝，不利于推動(dòng)公共服務(wù)的供給側(cè)改革，同時(shí)增大了社會(huì)資本的項(xiàng)目識(shí)別難度和風(fēng)險(xiǎn)。
同時(shí)，不少PPP項(xiàng)目的透明度和可信度也有待提高。據(jù)了解，目前在國家層面，獲得項(xiàng)目信息的權(quán)威渠道是“PPP信息公開平臺(tái)”。這一平臺(tái)網(wǎng)站的建立降低了項(xiàng)目基礎(chǔ)信息的獲取成本。
但在地方層面，信息公開尚沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范程序?！坝械牡胤秸畬PP項(xiàng)目信息發(fā)布于政府采購網(wǎng)站上，而有的地方財(cái)政、發(fā)改委網(wǎng)站上均不能以關(guān)鍵詞搜索的形式找到相關(guān)PPP內(nèi)容，還需要通過關(guān)系才能知道PPP項(xiàng)目庫里具體包含哪些項(xiàng)目?！蹦迟Y產(chǎn)管理公司人員坦言，這無疑是給PPP項(xiàng)目人為設(shè)障礙。
杜堅(jiān)說，希望政府部門能更重視PPP項(xiàng)目合規(guī)、透明的運(yùn)作流程，給社會(huì)資本跟多信心。
