前言：
華中地區(qū)，簡(jiǎn)稱“華中”，位于我國(guó)中部黃河中下游和長(zhǎng)江中游地區(qū)，包括河南、湖北、湖南三省，該區(qū)域內(nèi)主要河流包括黃河、淮河、長(zhǎng)江及其眾多支流等。
華中地區(qū)包括中國(guó)多個(gè)城市群以及國(guó)家級(jí)規(guī)劃發(fā)展帶，區(qū)內(nèi)有中原城市群、武漢城市群以及長(zhǎng)株潭城市群等，而長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃的提出又為該區(qū)域的發(fā)展提供了重大機(jī)遇。華中地區(qū)同時(shí)也是長(zhǎng)三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移的重要承接方，加之華中地區(qū)人口眾多，所以當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是城市中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程眾多，因此對(duì)建筑基礎(chǔ)材料比如水泥、砂石等的消耗量較大。自改革開放以來，當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)工程項(xiàng)目激增，而人們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)不高，并且當(dāng)時(shí)河道中砂石資源也較為豐富，所以多年以來建筑砂石一般都直接取自河道中，但多年持續(xù)大規(guī)模開采，河砂資源接近枯竭。
華中地區(qū)位于長(zhǎng)江黃河的中游區(qū)域，作為我們中華民族的母親河，她們的河道安全及水源環(huán)境的保護(hù)，國(guó)家以及各地政府都極為重視。近年來各地政府對(duì)河砂開采的態(tài)度也逐漸由限制轉(zhuǎn)變?yōu)榻?，打擊非法采砂力度不斷加?qiáng)，僅2013年一年，三省就查獲非法采砂船4553艘，有效遏制了非法采砂勢(shì)頭的蔓延，在此基礎(chǔ)上，三地先后出臺(tái)了各省的采砂管理辦法，基本形成了以劃定開采范圍及開采量，并采取對(duì)開采權(quán)進(jìn)行拍賣的方式對(duì)河沙開采進(jìn)行規(guī)范。因河砂資源逐漸減少，加之各地通過限制開采河砂等措施保護(hù)河道環(huán)境，使砂石的供給持續(xù)大幅減少，而華中地區(qū)對(duì)砂石需求量巨大，所以急需尋找其他開采途徑來彌補(bǔ)這一需求缺口，與此同時(shí)，機(jī)制砂石作為天然河砂的替代產(chǎn)品在技術(shù)以及企業(yè)實(shí)踐上業(yè)已成熟，所以筆者認(rèn)為華中地區(qū)以機(jī)制砂石為主，河道開采為輔的砂石供給體系亟待形成。
本文將對(duì)就華中地區(qū)的河砂開采情況以及此地區(qū)政府對(duì)砂石開采所采取的政策進(jìn)行分析，并就當(dāng)前華中地區(qū)的砂石開采現(xiàn)狀以及存在的一些問題提出若干對(duì)策及解決方案。
一、湖北地區(qū)采砂現(xiàn)狀
湖北省早在2010年已經(jīng)由省政府頒布實(shí)施了《湖北省河道采砂管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”），《辦法》中明確將河道分為禁采區(qū)與可采區(qū)，且在開采區(qū)，也將劃定禁采期與可采期，任何單位和個(gè)人不得在河道的禁采區(qū)、禁采期范圍內(nèi)進(jìn)行河道采砂活動(dòng)；在開采區(qū)開采砂石需提出申請(qǐng)，在主管部門發(fā)放河道采礦許可證后方可在可采期內(nèi)開采可采區(qū)的砂石。
《辦法》第十條規(guī)定：河道采砂實(shí)行許可制度，由縣級(jí)以上人民政府水行政管理部門按照河道管理權(quán)限分級(jí)許可，其他部門和單位不再辦理河道采砂許可手續(xù)。第二十四條規(guī)定：違反辦法規(guī)定，未經(jīng)許可擅自進(jìn)行河道采砂或者不按照河道采砂許可證規(guī)定采砂的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，沒收非法所得，并處1萬元以上3萬元以下的罰款。我國(guó)最新出臺(tái)的《航道法》第36條也明確規(guī)定“在河道內(nèi)采砂，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行。禁止在河道內(nèi)無證采砂、未按批準(zhǔn)的范圍和作業(yè)方式采砂等非法采砂行為。在航道和航道保護(hù)范圍內(nèi)采砂，不得損害航道通航條件”。
但雖然《辦法》已頒布實(shí)施5個(gè)年頭，但湖北地區(qū)非法采砂的新聞在近些年來依然屢見報(bào)端，筆者搜索整理了近些年來關(guān)于湖北地區(qū)打擊采砂活動(dòng)的一些報(bào)道，以期能夠?yàn)榇驌舴欠ú缮靶袆?dòng)提供一些幫助。
圖1-1湖北水利部門查扣非法采砂船
2013年，湖北省水利廳聯(lián)合長(zhǎng)航公安等部門，組織沿長(zhǎng)江7市開展各類執(zhí)法行動(dòng)959次，查獲非法采運(yùn)砂船只1049艘次，拆除非法采砂機(jī)具602臺(tái)套。2014年，湖北省水利廳再次聯(lián)合長(zhǎng)航公安等部門，組織沿長(zhǎng)江7市開展各類執(zhí)法行動(dòng)848次，查獲非法采運(yùn)砂船只444艘次，拆除非法采砂機(jī)具293臺(tái)套。
圖1-2 2013-2014湖北打擊非法采砂成果
同時(shí)，湖北各地也多次開展專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，以期打擊瘋狂的非法采砂活動(dòng)，筆者整理了部分地區(qū)的整治情況，從下圖中可以看出，2013和2014兩年間，十堰共查獲采砂船28艘，取締采砂點(diǎn)17家，十堰市之所以河砂非法開采情況相對(duì)較為樂觀，一是因?yàn)槭叩貐^(qū)山大坡陡，河流縱橫，落差較大，水流湍急，所以河流中砂石較少；其次南水北調(diào)調(diào)水源頭丹江口水庫(kù)位于該市，無論是從國(guó)家層面還是地區(qū)層面，河流水庫(kù)水質(zhì)安全都極為重要，所有當(dāng)?shù)貙?duì)非法采砂打擊力度也較大，留于非法開采空間不大。而湖北各地市中荊州查處采砂船只及采砂點(diǎn)數(shù)量最多，查獲采砂船70艘，取締采砂點(diǎn)107家，遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，這不僅是因?yàn)榍G州地方政府非常重視打擊非法采砂活動(dòng)外，還與荊州地區(qū)自身?xiàng)l件有關(guān)，長(zhǎng)江荊州段為全線禁采區(qū)，而長(zhǎng)江荊州段全長(zhǎng)483公里，故該流域內(nèi)非法采砂船只眾多，打擊任務(wù)艱巨。
圖1-3 2013-2014年湖北部分地市打擊非法采砂成果
長(zhǎng)江自西向東橫貫荊州全境，自松滋車陽河入境，流經(jīng)荊州8個(gè)縣市區(qū)，在洪湖新灘口出境，全長(zhǎng)483公里。按國(guó)家規(guī)定，荊州境內(nèi)江段無規(guī)劃采區(qū)，全線禁止采砂。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，荊州8個(gè)縣市區(qū)采砂場(chǎng)總數(shù)為117個(gè)，未經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)的至少有107個(gè)，非法礦場(chǎng)占比達(dá)到92%，也就是絕大多數(shù)未經(jīng)管理部門批準(zhǔn)，一些砂石場(chǎng)大多數(shù)是無證經(jīng)營(yíng)。
目前，荊州大型采砂船非法偷采現(xiàn)象已得到有效遏制，但是小型采砂船卻逐漸增多，這些船只大多是在節(jié)假日、惡劣天氣、深夜等特殊時(shí)段作業(yè)，以及在邊界江段偷采江砂。
非法采砂極易造成河道河床和水質(zhì)改變，導(dǎo)致洪水淹沒岸邊村莊、農(nóng)田的危險(xiǎn)。
近年來，長(zhǎng)江干流采砂秩序持續(xù)好轉(zhuǎn)。但在巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，采砂管理的安全風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，沿江八省至今已發(fā)生近百起暴力抗法事件。
一方面是城市建設(shè)需要大量的砂石，一方面是荊州長(zhǎng)江段禁止采砂。據(jù)統(tǒng)計(jì)，荊州每年各類建設(shè)的砂石料需求在860萬方以上，卵石200萬方。暴利驅(qū)使下，一些砂石船總會(huì)伺機(jī)偷采，讓長(zhǎng)江采砂管理部門工作難度加大。
如何解決這些矛盾和問題？荊州市政府向長(zhǎng)江水利委員會(huì)建議，在確保長(zhǎng)江防洪和通航安全的前提下，解決荊州江段無可采區(qū)的問題，設(shè)置適宜江段批準(zhǔn)可采區(qū)。近年，長(zhǎng)江河道實(shí)行禁采以來，國(guó)家至今未出相關(guān)補(bǔ)貼政策，而地方財(cái)政有限，讓一些采砂企業(yè)無出路，導(dǎo)致荊州禁采隱患無法根除，建議國(guó)家制定禁采區(qū)補(bǔ)償政策，對(duì)歷史遺留的采砂企業(yè)和從業(yè)人員予以轉(zhuǎn)產(chǎn)安置，從根本上改變長(zhǎng)江荊州江段禁采難的局面。
二、湖南地區(qū)采砂現(xiàn)狀
湖南，三湘四水，河港縱橫，是河砂資源大省，河道砂石資源豐富，特別是洞庭湖區(qū)，砂石儲(chǔ)量大、質(zhì)量?jī)?yōu)，一度暢銷上海、江蘇、浙江乃至東南亞。近年來，隨著市場(chǎng)對(duì)砂石需求量不斷增長(zhǎng)，暴利驅(qū)使，非法采砂淘金現(xiàn)象屢禁不止，亂采亂挖、亂丟亂棄、亂堆亂建等“三亂”現(xiàn)象普遍存在，給河道防洪安全、供水安全、航運(yùn)安全和水生態(tài)安全帶來較大影響。
由于河道采砂管理涉及面廣、體制不順、地方保護(hù)主義等原因，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，非法采砂、淘金等問題比較突出，采砂秩序比較混亂。在河道采砂管理上，行使管理職權(quán)的有水利、交通、國(guó)土等部門，多頭管河、多家發(fā)證，管理職責(zé)不清，難以從根本上消除亂采濫挖現(xiàn)象。河道管理機(jī)構(gòu)不健全，也導(dǎo)致了河道湖泊管理能力不高。目前，全省14個(gè)市州有5個(gè)市州水利（水務(wù)）局沒有設(shè)立專門的河道管理機(jī)構(gòu)，122個(gè)縣（市、區(qū)）中僅有37個(gè)縣水利（水務(wù)）局設(shè)置了專門的河道管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，部分地區(qū)地方保護(hù)主義嚴(yán)重，河道采砂管理法律法規(guī)也滯后于現(xiàn)狀。
圖2-1 湘江尾閭的一處砂石場(chǎng)
為此，2012年2月29日，省人民政府印發(fā)了《湖南省河道采砂管理試行辦法》，明確了“政府主導(dǎo)，水利主管，部門配合”的管理體制和各有關(guān)部門的工作職責(zé)，并對(duì)采砂規(guī)劃、許可、出讓等作出相應(yīng)規(guī)定。2012年4月至8月，省水利廳、省財(cái)政廳、省交通運(yùn)輸廳、省國(guó)土資源廳、省物價(jià)局等部門又先后印發(fā)《湖南省河道采砂許可證發(fā)放管理試行辦法》、《湖南省河道砂石開采權(quán)有償出讓管理辦法》、《湖南省河道砂石資源有償使用收入管理辦法》和《湖南省河道砂石資源價(jià)格管理暫行辦法》等4個(gè)配套管理辦法，明確了河道砂石開采權(quán)要通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等有償方式取得，河道砂石開采權(quán)有償出讓方案要報(bào)省水利廳審批；明確了河道采砂許可實(shí)行“一船一證”和年度登記管理制度；明確了出讓收入的使用，要求河道砂石資源有償使用收入用于河道與堤防工程、河道采砂管理的比例不低于60%。
同時(shí)規(guī)劃開采區(qū)與禁采區(qū)，就開采區(qū)開采權(quán)進(jìn)行拍賣，省、市（州）、縣（市、區(qū)）水行政主管部門按照河道管理權(quán)限，逐條河流制定了采砂規(guī)劃，2012年6月省政府批復(fù)了《湘資沅澧四水干流及洞庭湖河道采砂規(guī)劃》，并按照規(guī)劃進(jìn)行有償出讓、發(fā)證和管理。全省已批準(zhǔn)13個(gè)市（州）51個(gè)縣（市、區(qū)）的河道砂石開采權(quán)有償出讓工作，其中有11個(gè)市（州）27個(gè)縣（市、區(qū)）成功組織了有償出讓公開拍賣。同時(shí)對(duì)采砂場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范，逐步關(guān)停“地?cái)偸健鄙笆瘓?chǎng)，在各地建設(shè)大型封閉式、規(guī)范化的高標(biāo)準(zhǔn)砂場(chǎng)。
湖南地區(qū)河流縱橫，河砂資源豐富，這也給打擊河砂非法開采以及規(guī)范砂石市場(chǎng)帶來一定的困難，容易陷入“你治我走，你走我挖”的怪圈，并且采砂從業(yè)人員較多，因?yàn)榇蠖鄶?shù)采砂船只均未取得開采許可，處于非法開采的狀態(tài)，以衡陽為例，全市目前共有采砂船213艘，其中未辦理河道內(nèi)生產(chǎn)作業(yè)許可證采砂船只95艘，占45%左右；而從全省來看，情況則更加嚴(yán)重，據(jù)省水利廳初步統(tǒng)計(jì)，全省現(xiàn)有采砂船只3357艘（四水干流及洞庭湖區(qū)1623艘，其他河流1734艘），其中未辦理河道內(nèi)生產(chǎn)作業(yè)許可證的采砂船只1761艘，占52%左右，年開采砂石總量約為2億噸。全省現(xiàn)有砂石場(chǎng)3536處，其中70%以上未經(jīng)水行政主管部門審批。
圖2-3 2011年湖南采砂船及采砂點(diǎn)數(shù)量
2012年，湖南地區(qū)就河砂開采所采取的措施主要為重拳打擊非法無序盜采，非法采砂船只、砂場(chǎng)和采砂尾堆大幅減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省擬保留合法采砂船只1497艘（其中換發(fā)證和已發(fā)證的有618艘，擬依法保留的有879艘），986艘非法采砂船被切割、拆除，1218艘待處置和臨時(shí)封禁采砂船，采砂船保有量相對(duì)整治前的3701艘，較整治前減少6成左右；尚有砂石碼頭2169個(gè)，較整治前的2979個(gè)減少810個(gè)；各市（州）、縣（市、區(qū)）城區(qū)河段和重要交通要道的采砂尾堆基本清除。
圖2-4 2012年湖南打擊非法采砂成果
同時(shí)，湖南各地也多次開展專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，以期打擊瘋狂的非法采砂活動(dòng)，筆者整理了部分地區(qū)的整治情況。從統(tǒng)計(jì)中可以看出，湖南地區(qū)中，衡陽、郴州兩地取締采砂點(diǎn)數(shù)量最多，其中，衡陽262家，郴州244家，合計(jì)逾500家，占整個(gè)湖南地區(qū)一半左右，兩地采砂點(diǎn)之所以如此眾多，主要原因有兩點(diǎn)：首先，兩地河流眾多，流域面積廣闊，衡陽共有5000米以上河流393條，總長(zhǎng)8355公里，而郴州市流域面積在10平方公里以上的河流就有423條，共有通航航道里程663公里；其次，兩地大部分河流砂石資源豐富，河道采砂點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣，以至于長(zhǎng)期以來非法開采屢禁不止。而邵陽與湘西地區(qū)河沙非法開采相對(duì)較少，一是因?yàn)閮傻叵鄬?duì)湖南其他地區(qū)來說經(jīng)濟(jì)較為落后，對(duì)砂石需求較少，二是兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要都以旅游業(yè)為主，特別是湘西地區(qū)，旅游業(yè)收入在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)收入中占比較高，為保護(hù)環(huán)境吸引游客，當(dāng)?shù)卣畬?duì)流域內(nèi)水文環(huán)境較為重視，對(duì)河沙開采打擊也較為嚴(yán)厲。
圖2-5 2013-2014年湖南各地市打擊非法采砂成果
以郴州為例，郴州市流域面積在10平方公里以上的河流423條，共有通航航道里程663公里。近年來，受河道采砂巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，大量非法采砂船只在河道內(nèi)肆無忌憚地亂采濫挖，嚴(yán)重影響防洪、供水、生態(tài)和航運(yùn)安全。近幾年來，全市共計(jì)出動(dòng)執(zhí)法人員3800多人、出動(dòng)執(zhí)法車輛600多臺(tái)（次）、取締非法采砂場(chǎng)178家、拆除非法采砂船82艘、搗毀非法采砂機(jī)具96臺(tái)（套）、下發(fā)執(zhí)法文書345份、遣散非法采砂從業(yè)人員360多人、立案逮捕13人，河道采砂整治工作取得了一定成績(jī)，但河道非法采砂仍屢禁不止。
同時(shí)，在大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，該市不斷規(guī)范河道采砂礦出讓，著力建立河道采砂長(zhǎng)效整治機(jī)制。制訂了《郴州市河道采砂專項(xiàng)整治及規(guī)范化管理工作方案》、《郴州市河道采砂專項(xiàng)整治及規(guī)范化管理工作河道巡查制度》。督促各地逐步清理河道采砂尾堆，摸清轄區(qū)內(nèi)采砂船只情況、砂場(chǎng)有償出讓及換證、砂場(chǎng)碼頭、河砂儲(chǔ)量、河砂可采量、河道管理能力建設(shè)等基本情況。國(guó)土、水利、交通等部門通力合作，高標(biāo)準(zhǔn)編制河道采砂規(guī)劃、方案、報(bào)告。截至目前，除北湖區(qū)全面禁采、宜章縣延期出讓外，全市成功出讓52處河道砂石開采權(quán)，標(biāo)段年度控采量626.4萬噸，共計(jì)出讓價(jià)款7868.5萬元。
筆者注意到，與其他省份相比，湖南省在河道砂石開采拍賣資金使用方面制定較為規(guī)范細(xì)致，可操作性較強(qiáng)，比如，按照《湖南省河道砂石資源有償使用收入管理辦法》規(guī)定，嚴(yán)格按照有償出讓收入省、市、縣2:2:6的分配比例征繳到位，嚴(yán)格執(zhí)行“河道砂石資源有償使用收入用于河道與堤防工程、河道采砂管理的比例應(yīng)不低于60%”的規(guī)定，將砂石資源出讓收入主要用于河道與堤防工程及管理設(shè)施的管理維護(hù)、河道清障清淤、采砂規(guī)劃編制、河道管理能力建設(shè)等方面，真正做到取之于河、用之于河。這樣從法規(guī)層面對(duì)資金使用進(jìn)行限制后不僅可以使拍賣使用權(quán)獲得的資金得到合理使用，而且也可以為市縣兩級(jí)政府打擊非法采砂行動(dòng)提供資金的支持，對(duì)打擊非法采砂活動(dòng)可以起到良性循環(huán)的作用。
三、河南地區(qū)采砂現(xiàn)狀
河南省地跨淮河、長(zhǎng)江、黃河、海河四大流域，境內(nèi)河道大約16000公里，其流域面積共16.51萬平方千米km2，河流流域面積超過1萬km2的9條，為黃河、洛河、沁河、淮河、沙河、洪河、衛(wèi)河、白河、丹江；現(xiàn)省內(nèi)主要河砂開采流域包括黃河鄭州至開封段，淮河流域以及沙河沿線等；近年來，建筑市場(chǎng)砂石需求激增，刺激了非法采砂行為。一些未經(jīng)批準(zhǔn)的非法采砂活動(dòng)，亂采濫挖，對(duì)一些防洪工程造成一定影響，不利于河勢(shì)穩(wěn)定，給黃河防汛埋下安全隱患。河南每年的采砂量在1億噸左右，但河流帶來的量卻沒這么多，所以導(dǎo)致砂石越來越少。
面對(duì)日益嚴(yán)峻的河道采砂現(xiàn)狀，河南省出臺(tái)《河南省河道采砂管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）的，標(biāo)志著在河南省行政區(qū)域河道（不包括國(guó)家直接管理的河道）內(nèi)從事采砂及其管理活動(dòng)，有了符合省情的適用辦法，該辦法已于2013年4月1日期實(shí)施。
《辦法》規(guī)定，河道采砂實(shí)行規(guī)劃制度，縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)河道采砂的統(tǒng)一管理和監(jiān)督檢查工作。同時(shí)規(guī)定河道防洪工程、水庫(kù)樞紐、飲用水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和濕地公園等區(qū)域?yàn)榻蓞^(qū)；主汛期、河道達(dá)到或者超過警戒水位時(shí)、水庫(kù)達(dá)到或者超過汛期限制水位時(shí)等為禁采期。任何單位和個(gè)人不得在禁采區(qū)、禁采期進(jìn)行河道采砂活動(dòng)。
《辦法》同時(shí)規(guī)定，河道采砂實(shí)行許可制度。河道采砂許可證由省轄市、縣（市、區(qū)）人民政府水行政主管部門按照管理權(quán)限審批發(fā)放。并對(duì)河道采砂許可證的發(fā)放條件、采砂作業(yè)方式、主管部門的責(zé)任劃分等進(jìn)行了明確規(guī)定，違反規(guī)定的，將根據(jù)情況處以2000至5萬元不等的罰款，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安部門依法給予治安管理處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
《辦法》實(shí)施后，河南省還專門組織開展了水生態(tài)保護(hù)與打擊河道非法采砂專項(xiàng)整治行動(dòng)，全省共出動(dòng)執(zhí)法人員8000余人次，車輛4600輛次，排查入河排污口2113處，聯(lián)合公安等部門執(zhí)法1200余起，強(qiáng)制拆除、銷毀非法采砂船、筏子、機(jī)具等1300余艘（臺(tái)），拆除電纜6500余米，切割水龍帶8000多米，治安拘留非法采砂人員20人次，依法處理非法采砂場(chǎng)181起。
圖3-1 2014-2015年河南各地市打擊非法采砂成果
同時(shí)，河南各地也多次開展專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，以期打擊瘋狂的非法采砂活動(dòng)，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，河南各地區(qū)中，周口與漯河在治理非法采砂中成果最豐，全省共查獲采砂船944艘，其中周口284艘，漯河173艘，占全省查獲采砂船總數(shù)的一半左右，兩地之所以查獲采砂船數(shù)量如此之多，主要由于淮河最大支流沙潁河在河南地區(qū)主要流經(jīng)這兩地；沙潁河，位于河南省東南部，以河床積沙多而得名，河沙資源豐富，年開采量為200萬立方米，所以兩地區(qū)非法采砂船只眾多，打擊任務(wù)艱巨。
表3-1 2014-2015年河南部分地市打擊非法采砂成果
在打擊行動(dòng)結(jié)束不久，許多地區(qū)的采砂活動(dòng)有卷土重來，并且有愈演愈烈之勢(shì)，以黃河鄭州段為例，在非法采砂場(chǎng)被關(guān)停一陣后，2013年9月前后許多采砂場(chǎng)已經(jīng)重新開工，據(jù)媒體報(bào)道，有記者在鄭州北郊的黃河南岸走訪發(fā)現(xiàn)，傍晚時(shí)分一個(gè)小時(shí)內(nèi)有81輛滿載砂石的敞篷卡車往市區(qū)方向駛?cè)?；非法采砂還對(duì)沿河居民耕地產(chǎn)生影響，由于黃河南岸瘋狂采砂，采砂場(chǎng)挖深了河床，河水不斷侵蝕河岸，之前，黃河南岸到村民的耕地有兩三公里遠(yuǎn)，現(xiàn)在最近處已不到一公里。據(jù)惠金河務(wù)局統(tǒng)計(jì)，惠濟(jì)區(qū)黃河河道18處采砂場(chǎng)中，僅有4家辦了采砂許可證。
無獨(dú)有偶，在黃河北岸的河南省原陽縣黃河河務(wù)局轄區(qū)內(nèi)的花園口黃河浮橋附近灘區(qū)，情況同樣不容樂觀，除了存在違法采砂行為外，不少采砂場(chǎng)在并無相關(guān)船舶手續(xù)的情況下還披著“持證采砂” 的合法外衣。有媒體報(bào)道稱，黃河中正在作業(yè)的不少采砂船船身銹跡斑斑，一些船只護(hù)欄斷裂嚴(yán)重，采砂人員上上下下并未穿戴救生衣，當(dāng)?shù)卮迕裾f這些采砂船大多沒有“船舶登記證書、船員證”等合法證件，屬于違法采砂，安全隱患極大。
圖3-2 不少采砂船體老化嚴(yán)重，無必要救生設(shè)備
2013年黃河水利委員會(huì)頒布的《黃河下游河道采砂管理辦法》，對(duì)采砂證件的受理有如下規(guī)定，“采砂方式為船采的，應(yīng)提供船舶登記證書、船舶檢驗(yàn)證書、船員證書復(fù)印件和采砂機(jī)具來歷證明?！?當(dāng)記者采訪負(fù)責(zé)審批船舶證件的新鄉(xiāng)市地方海事局。該局表示，這幾年來從未給轄區(qū)內(nèi)任何黃河上的采砂船辦理過船舶登記證、船舶檢驗(yàn)證書、船員適任證書等相關(guān)證件。也就是說，當(dāng)?shù)夭缮皥?chǎng)長(zhǎng)期使用的采砂船均為非法船舶作業(yè)。
記者隨后采訪了負(fù)責(zé)該片灘區(qū)管理的河南省原陽縣黃河河務(wù)局，他們表示，該區(qū)域共有7家采砂場(chǎng)，其中4家持有原陽河務(wù)局頒發(fā)的采砂證，兩家證件到期，正在重新辦理，1家屬于無證違法采砂，這個(gè)區(qū)域大部分都是持證上崗的正規(guī)采砂場(chǎng)，只有兩家屬于違法采砂。當(dāng)記者詢問，這些采砂場(chǎng)所屬船只均為非法船舶，為何能給這些“非法船只”辦理合法的采砂證，負(fù)責(zé)人表示，采砂場(chǎng)屬于泵采，他們那個(gè)船小，無動(dòng)力，可以不辦理這些證件。
圖3-3 黃河中，非法的采砂船只監(jiān)管成為盲區(qū)
記者查閱了《中華人民共和國(guó)船舶登記條例》，其中對(duì)“船舶”解釋為“各類機(jī)動(dòng)、非機(jī)動(dòng)船舶及其他移動(dòng)裝置”，長(zhǎng)度5米以上均視為船舶，需要辦理船舶登記證件。而記者在現(xiàn)場(chǎng)看到的采沙船，長(zhǎng)度均在10米以上。
由于兩職能部門未就非法采砂達(dá)成一致，導(dǎo)致這些非法的采沙船明目張膽的長(zhǎng)期在黃河上存在，進(jìn)而對(duì)黃河堤岸安全以及周圍人民群眾生命財(cái)產(chǎn)存在重大的隱患。
四、何以非法開采屢禁不止
各地法規(guī)出臺(tái)卻難治執(zhí)法癥結(jié)，為何非法采砂屢禁不止？筆者認(rèn)為主要由以下幾點(diǎn)原因：
1） 利潤(rùn)豐厚
以采砂船為例，采砂船多是淘汰或年審過期的“三無”船，一艘船一般配兩套吸砂設(shè)備，約900余匹馬力，共70萬元左右。一條1000噸船3小時(shí)就可采滿，30多元一噸賣給砂場(chǎng)，除去人工等成本，一趟賺3萬元沒問題，每日挖砂可以坐收10萬元，一個(gè)星期不到就可以將成本賺回。
2）違法成本低
就河南來說，當(dāng)?shù)睾觿?wù)部門只有水行政執(zhí)法權(quán)，對(duì)非法采砂只能采取罰款、暫扣工具等辦法，對(duì)運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)無權(quán)監(jiān)管。罰款上限僅為1000元，對(duì)非法采砂從業(yè)者威懾力有限。即使依據(jù)各地所頒布的河道采砂辦法，一般處罰上限僅為3到5萬元左右，在采砂船主看來采砂一趟即可賺回，以至于甚至有船老板宣稱，只要不扣我的船，每星期捉一次都不要緊，執(zhí)法人員表示，罰款雖然對(duì)打擊非法采砂造成一定程度上的遏制，讓違法成本提高，但其實(shí)只會(huì)讓其變本加厲無序開采，把罰款的錢計(jì)入打砂成本。
3） 無專門執(zhí)法處理部門
公安、海事、水利、地方政府，都想把非法采砂“管下來”，但真正管的時(shí)候卻不得不面對(duì)重重困難，以上文中提到的河南花園口非法采砂為例，海事局負(fù)責(zé)船舶管理事宜，而河務(wù)部門只負(fù)責(zé)采砂的日常巡查管理，而一般地方上的水利部門雖然可以針對(duì)非法采砂的行為執(zhí)法，但因?yàn)榛鶎铀?zhí)法人員有限，在沒有公安部門配合下，即使在巡查當(dāng)中遇到非法采砂船只，也處于弱勢(shì)地位，而等到公安執(zhí)法人員趕到江面上，非法采砂船早已沒了蹤影。
五、應(yīng)對(duì)非法采砂策略
雖然每年各部門對(duì)非法采砂采取了持續(xù)、高壓的打擊態(tài)勢(shì)，但各部門均表示，非法采砂依然形勢(shì)嚴(yán)峻，各部門仍在從立法、執(zhí)行等多方面推動(dòng)更嚴(yán)格的管理措施來打擊非法采砂，就各地打擊非法采砂現(xiàn)狀，筆者建議以下策略供借鑒。
1）推動(dòng)非法采砂入刑
因?yàn)樵谖覈?guó)刑法中，只有“非法采礦罪”，而并沒有非法采砂罪，這是直接影響公安機(jī)關(guān)如何開展打擊非法采砂行為的關(guān)鍵。打擊非法采砂最有效也是迫不及待的，就是盡快研究出臺(tái)非法采砂的入刑問題。找準(zhǔn)立案的切入點(diǎn)，對(duì)采砂主要成員和雇傭成員區(qū)別處理，對(duì)采砂的利潤(rùn)和噸位進(jìn)行定罪量刑處理，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)成共識(shí)，才能更好地共同推進(jìn)河流生態(tài)環(huán)境建設(shè)。
2）各部門配合，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法
在治理非法采砂的有關(guān)部門，包括水利、海事、公安以及各地政府，現(xiàn)狀卻是五龍治水，差強(qiáng)人意，究其原因就在于各職能部門之間缺乏協(xié)調(diào)溝通，以至于采砂人員可以在有各方監(jiān)管下明目張膽的長(zhǎng)期非法采砂。筆者建議，各部門可以就非法采砂建立聯(lián)席會(huì)議，有水利、海事、公安等部門抽調(diào)專人構(gòu)成，在巡查或查處非法采砂違法行為時(shí)統(tǒng)一出動(dòng)，既可以整合各方資源信息，有可以增強(qiáng)打擊力度。
3）將非采納入各級(jí)政府考核范疇，增加執(zhí)法部門經(jīng)費(fèi)
就各地政府打擊力度而言，其對(duì)非法采砂的力度遠(yuǎn)小于大氣污染，主要原因在于采砂治理工作暫未列入政府政績(jī)考核范圍內(nèi)，以至于不足以引起足夠的重視，為此筆者建議可以參照對(duì)空氣污染治理的考評(píng)方法，將非法采砂治理工作納入到對(duì)各級(jí)政府考核內(nèi)容中，這樣可以大大促進(jìn)各級(jí)政府部門打擊非法采砂的積極性。
同時(shí)，在打擊非法采砂活動(dòng)中，各有關(guān)部門普遍反映的問題是，人員有限，經(jīng)費(fèi)有限，在與非法采砂分子的交鋒中往往處于劣勢(shì)低位，就此現(xiàn)狀筆者建議可參考湖南治理非法采砂的思路，在制定《湖南省河道砂石資源有償使用收入管理辦法》時(shí)明確規(guī)定，河道砂石資源有償使用收入用于河道與堤防工程、河道采砂管理的比例應(yīng)不低于60%，這樣有利于將河砂開采權(quán)拍賣所得用于增加各部門打擊非法采砂活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，為打擊非法采砂活動(dòng)提供有利的資金支持。
筆者認(rèn)為，在法律法規(guī)明確界定非法采砂可入刑后，并且在各地區(qū)各部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)執(zhí)法下，打擊非法采砂活動(dòng)必將可以得到有效持續(xù)的開展。
