南渡江澄邁永發(fā)段采砂場(chǎng)
南渡江澄邁永發(fā)段采砂場(chǎng)
南渡江，海南省的母親河。
這一彎江水，原本靜謐清澈，風(fēng)光如畫，近年來(lái)卻因非法亂采亂挖砂石，造成河床加深，堤岸根基出現(xiàn)空洞。一些被采砂掏空的河堤，在暴雨季節(jié)險(xiǎn)象環(huán)生，成了滲漏、潰堤的高發(fā)地；一些河段平緩流動(dòng)的江水，因?yàn)橥诓尚纬闪松畈豢蓽y(cè)的漩水渦，成了安全隱患的代名詞。
面對(duì)瘋狂的非法采砂行為，從2012年起，南渡江下游段的澄邁、定安、?？诘仁锌h加大了打擊力度，然而，由于砂石市場(chǎng)的巨大需求促使采砂成為暴利行業(yè)，在利益驅(qū)使下，非法采砂現(xiàn)象屢禁不止，采砂利益鏈條日漸成形。
砂石是河道的重要組成部分，非法亂采砂石會(huì)對(duì)河道水勢(shì)變化和防洪安全產(chǎn)生不可預(yù)測(cè)的影響；砂石又是社會(huì)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不可或缺的重要物質(zhì)資源。在 社會(huì)發(fā)展的剛性需求與生態(tài)環(huán)保雙重壓力下，如何破解南渡江非法采砂屢禁不止的難題？這既是考驗(yàn)相關(guān)執(zhí)法部門的難題，也是對(duì)海南生態(tài)立省的挑戰(zhàn)。
［現(xiàn)象］
暴利驅(qū)動(dòng) 非法采砂禁難絕
南渡江河道采砂由來(lái)已久，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，砂石市場(chǎng)需求持續(xù)旺盛、供需矛盾突出，各類采砂船一度遍布在南渡江中下游干流河道，形成掠奪式采挖之勢(shì)。近幾年里，海南省各市縣水利、交通、公安等部門聯(lián)合依法整治，重點(diǎn)打擊，無(wú)序采挖的局面有了扭轉(zhuǎn)。
近年來(lái)，海南建設(shè)國(guó)際旅游島，經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，砂石市場(chǎng)需求過(guò)旺，河砂每立方米價(jià)格漲到了40元—50元，暴利驅(qū)使下一些非法采砂船常常趁夜偷采，不開燈、不下錨，一見執(zhí)法人員就棄船而逃，與水務(wù)行政執(zhí)法部門玩起“躲貓貓”的把戲。
4月16日一早，澄邁縣副縣長(zhǎng)周領(lǐng)軍帶隊(duì)，聯(lián)合水務(wù)、國(guó)土、公安、公路等多個(gè)聯(lián)合部門集中開展“鐵拳行動(dòng)”，一隊(duì)人馬直奔南渡江非法采砂點(diǎn)進(jìn)行整治。這已經(jīng)是自去年12月份起，澄邁開展的第7次打擊非法采砂行動(dòng)。
“昨天接到巡邏隊(duì)員的舉報(bào)，晚上立即通知各部門聯(lián)合執(zhí)法，就是怕時(shí)間拖長(zhǎng)了走漏風(fēng)聲?！北M管職能部門行動(dòng)迅速，可到江邊一看，采砂老板早已聞風(fēng)而逃，僅剩下幾個(gè)雇傭工人守著采砂船。
“每天都有隊(duì)員巡邏，一旦發(fā)現(xiàn)就立即通報(bào)整治，可抓獲船只設(shè)備后，沒過(guò)幾天又冒出新的船只，真的是如同貓抓老鼠一樣，怎么抓都抓不完！”澄邁縣非法采砂執(zhí)法組巡邏隊(duì)負(fù)責(zé)人王國(guó)友搖搖頭。
“我從去年12月份調(diào)過(guò)來(lái)，我們已經(jīng)聯(lián)合執(zhí)法8次，每次都是當(dāng)場(chǎng)扣押船只和采砂設(shè)備，可人員沒辦法扣押，沒過(guò)幾天江面上又有新的船只半夜冒出來(lái)采砂， 必須天天巡邏，一旦發(fā)現(xiàn)非法船只就立即組織打擊行動(dòng)。” 定安縣國(guó)土資源監(jiān)察大隊(duì)負(fù)責(zé)人王海平直言不諱，多數(shù)非法采砂的背后老板都是“慣犯”，聽聞打擊風(fēng)聲就逃跑，待風(fēng)聲過(guò)后又“卷土重來(lái)”。
非法采砂重災(zāi)區(qū)南渡江?？诙纬鰶]的非法采砂船同樣屢禁不絕。根據(jù)?？谒畡?wù)部門反映，目前南渡江?？诙未嬖谥嗉也缮皥?chǎng)，其中持有《采砂許可證》的有20家，近年來(lái)，非法盜采砂行為在多次強(qiáng)力打擊下有所收斂，但暴力抗法、阻撓執(zhí)法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，執(zhí)法人員人身受到威脅。
［惡果］
無(wú)序開采 河床道路遭破壞
位于澄邁境內(nèi)的南渡江金江段，被視為是這條內(nèi)河的黃金航道，兩岸青林掩映，河水清澈緩流，可龍江烏什村村民王愛鳳卻不敢讓自己的孫子下水游泳，“以前隨便讓孩子們下水洗澡，現(xiàn)在這河道挖沙挖深了，底下的漩渦多，不敢讓孩子們下水了?！?
江面上采砂船只越來(lái)越多，亂采濫挖之下，十幾年來(lái)，居住在南渡江兩岸的居民看到沙灘面積明顯減少，原本蒼翠的河堤也被挖得“傷痕累累”。
4月20日中午，艷陽(yáng)高照，一艘采砂船只經(jīng)過(guò)一夜作業(yè)，正停歇靠在岸邊。站在澄邁縣南渡江堤壩上，可看到一些原本平緩的河床已經(jīng)變成了峭壁一樣，這就是當(dāng)?shù)胤欠ú缮霸斐珊哟蚕虑械暮蠊?
馬坡村村民王亞明介紹，和10年前相比，南渡江面貌發(fā)生了巨大變化。往日到了雨季，江面寬闊，水波粼粼，村民們可以直接下河游泳，挑水澆地。如今，水量下降，河床顯露，大量寶貴的水源位于狹小的深切河道里，遠(yuǎn)離江岸，無(wú)法再抽取利用。
非法無(wú)序采砂，不僅對(duì)兩岸堤防工程、道路、農(nóng)田造成安全隱患，隨意采砂行為還會(huì)改變河道自然流向，影響河勢(shì)水流走向，影響兩岸原生植被及生態(tài)環(huán)境，造成不可估量的危害。
無(wú)序非法采砂不僅破壞了南渡江流域的生態(tài)環(huán)境，超載的運(yùn)砂車損毀道路，更是讓當(dāng)?shù)匕傩赵孤曒d道。
永發(fā)鎮(zhèn)是南渡江澄邁段上的一個(gè)人口大鎮(zhèn)，每天從永發(fā)鎮(zhèn)出發(fā)的各種車輛絡(luò)繹不絕，從永發(fā)鎮(zhèn)通往海屯高速公路的縣道，因運(yùn)砂車超載重壓，路面凹凸不平，影響著其他車輛的正常通行。記者數(shù)了一下，短短幾分鐘，就有20多輛滿載砂石且?guī)闹匦涂ㄜ囻傔M(jìn)海屯高速公路。
“一輛大卡車可裝載20立方米的河砂，這樣超重量的車輛上路來(lái)回碾壓，對(duì)瀝青道路破壞性極大。”澄邁縣交通局局長(zhǎng)王遠(yuǎn)錫說(shuō)，在永發(fā)、瑞溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，運(yùn)砂車長(zhǎng)期碾壓道路，對(duì)當(dāng)?shù)氐木用癯鲂性斐闪撕艽笥绊憽?
［癥結(jié)］
聯(lián)合監(jiān)管 程序繁瑣取證難
根據(jù)海南省水務(wù)廳提供的數(shù)據(jù)，2013年至2014年開展的全省河道非法采砂整治行動(dòng)中，各市縣共執(zhí)法355次，取締126處非法采砂點(diǎn)，查扣一大批非法采砂設(shè)備。
在如此嚴(yán)厲的打擊力度下，還是陸續(xù)有非法采砂船只在南渡江上冒出亂采亂挖。僅澄邁縣提供的數(shù)據(jù)，目前南渡江澄邁段內(nèi)共有采砂場(chǎng)29家，持有采砂證的僅有6家，無(wú)證開采23家。
非法采砂為何屢禁不止？據(jù)調(diào)查，一方面是需求市場(chǎng)過(guò)旺，行業(yè)暴利所趨。根據(jù)海南省水務(wù)廳提供的數(shù)據(jù)，海南全年采砂量在700萬(wàn)噸左右，需求量過(guò)大，幾 年間河砂價(jià)格從每噸20多元漲到了40多元。一艘中等規(guī)模采砂船，一晚上可采砂五六百噸甚至上千噸，按照目前市場(chǎng)價(jià)格，一艘采砂船偷采一晚毛利可過(guò)數(shù)萬(wàn) 元。
另一方面，執(zhí)法成本過(guò)高也是造成非法采砂猖獗的另一原因。根據(jù)《海南省河道采砂管理與收費(fèi)辦法》規(guī)定：無(wú)證開采者，除責(zé)令停止違法開采，沒收非法所 得，倍收河道開采管理費(fèi)外，可處罰款1000元至3000元。有基層執(zhí)法人員向記者介紹，與采砂的暴利比起來(lái)，違法成本太低，甚至可以忽略不計(jì)，“即使沒 收非法采砂船，改造一條砂船也就幾十萬(wàn)元，幾個(gè)晚上就可以賺回來(lái)。”
河道采砂管理涉及水務(wù)、國(guó)土、交通、工商、航運(yùn)等多個(gè)部門，每次執(zhí)法需要多個(gè)職能部門聯(lián)合出動(dòng)，程序繁瑣，長(zhǎng)期下去執(zhí)法人員也疲于應(yīng)對(duì)，對(duì)非法采砂的威懾力度也逐漸減弱。
取證難，是執(zhí)法人員遇到的另一個(gè)困難。對(duì)于非法采砂行為，執(zhí)法人員很難抓住現(xiàn)行，“你去他就停，你走他就采，或者白天停夜晚采?！?
“偷竊過(guò)萬(wàn)元要追究刑事責(zé)任，國(guó)家資源被大量盜采流失，對(duì)此卻無(wú)可奈何。”有法律界人士如此評(píng)價(jià)。
［行動(dòng)］
疏堵結(jié)合 規(guī)范合法采砂場(chǎng)
河道采礦權(quán)的申請(qǐng)程序嚴(yán)格繁瑣，也讓河砂供需矛盾突出。據(jù)了解，海南省批準(zhǔn)“十二五”期間全省新設(shè)置河砂采礦權(quán)118個(gè)，但因河砂開采涉及多個(gè)部門，未能及時(shí)有效協(xié)調(diào)，目前河砂采礦權(quán)僅設(shè)置了32個(gè)。
而在當(dāng)前，為堵住濫采濫挖，大部分市縣已停發(fā)采砂許可證。此外，各市縣連續(xù)出招以堵住非法采砂。澄邁縣專門成立了非法采砂整治專項(xiàng)工作組，下設(shè)水上打 擊組、陸上打擊組、涉砂辦案組三個(gè)小組。每個(gè)小組有明確的分工：水上打擊組主要水面巡查，發(fā)現(xiàn)非法采砂船當(dāng)即燒毀；陸上打擊組主要工作是打擊違法運(yùn)砂車 輛，摧毀非法采砂點(diǎn)的設(shè)施；涉砂辦案組重點(diǎn)查處涉砂村霸與黑勢(shì)力及破壞土地環(huán)境生態(tài)，觸犯刑事案件的追究非法采砂老板的法律責(zé)任。
今年，?？诮舆B出臺(tái)《南渡江河道采砂綜合整治工作方案》和《采砂權(quán)出讓工作實(shí)施方案》，明確各部門的管理職責(zé)，并關(guān)停了?？谌?0家采砂場(chǎng)，明確在6月份采砂權(quán)未出讓前，停止一切采砂活動(dòng)。
定安則叫停全縣17家非法采砂點(diǎn)，并以清理出25萬(wàn)立方米河砂標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行招標(biāo)拍賣。同時(shí)，在南渡江羅溫段、巡崖段開展防護(hù)堤建設(shè)，補(bǔ)救道路、河床等基礎(chǔ)設(shè)施，在南渡江定安沿線河道上種植80畝麻竹，以此恢復(fù)河道生態(tài)。
不過(guò)，高壓打擊非法采砂點(diǎn)也面臨重重壓力，其中目前最大的壓力在于市場(chǎng)砂石供應(yīng)不足。盡管有庫(kù)存采砂量供應(yīng)市場(chǎng)，可旺盛的建筑市場(chǎng)需求難以滿足，目前 僅?？诘暮由皟r(jià)格已經(jīng)漲到了約50元/立方米，價(jià)格偏高，客觀上又誘發(fā)了濫采濫挖現(xiàn)象反彈。因此，不少市縣也考慮用疏通的辦法治理非法采砂。如澄邁，以疏 浚河道的名義允許持有采砂證的砂場(chǎng)合法采砂，該項(xiàng)工程將清淤24.7萬(wàn)立方米河砂，可達(dá)到疏通河道和解決市場(chǎng)供需的雙重要求。
此外，規(guī)范合法采砂場(chǎng)的監(jiān)管，也是整治手段之一。海口市副市長(zhǎng)蒙國(guó)海介紹，南渡江?？诙魏拥啦缮耙?guī)劃已出臺(tái)，將來(lái)海口段要設(shè)置5個(gè)可采區(qū)、5個(gè)保留 區(qū)、3個(gè)禁采河段、11個(gè)涉水工程禁采區(qū)域，?？趪?guó)土部門將于6月對(duì)開采點(diǎn)進(jìn)行“招拍掛”，并對(duì)砂場(chǎng)的開采量、車輛運(yùn)輸重量、車輛運(yùn)輸路線都進(jìn)行明確規(guī) 定。
［建議］
根治頑疾
違法采砂應(yīng)入刑
實(shí)際上，南渡江非法采砂并非是個(gè)案。受建筑原材料的限制，河砂市場(chǎng)需求過(guò)大，為利益鋌而走險(xiǎn)的違法采砂行為遍及全國(guó)各地。
2012年，山東省多名人大代表聯(lián)名提交議案向全國(guó)人大建議，河道采砂管理行政治理效果有限，法律條款缺失，違法成本過(guò)低，非法采砂現(xiàn)象屢禁不止，應(yīng)將非法采砂單獨(dú)入刑，彌補(bǔ)生態(tài)刑法條款缺失，對(duì)不法行為起到威懾作用。
近年來(lái)，將非法采砂量刑入法的呼吁聲越來(lái)越響亮。江西、廣東等省份已經(jīng)出現(xiàn)了以國(guó)家財(cái)產(chǎn)盜竊罪、非法采礦罪對(duì)非法河道采砂者進(jìn)行判刑的案例，但受限于目前有關(guān)于非法采砂的法律依據(jù)不夠完善，對(duì)非法采砂的執(zhí)法實(shí)踐基本是施以單一行政處罰。
從入罪實(shí)踐上看，目前對(duì)河道非法采砂行為，多以盜竊罪、非法采礦罪等罪名來(lái)追究刑事責(zé)任，但由于目前我國(guó)刑法中沒有明確規(guī)定自然資源不能屬于盜竊罪的 犯罪對(duì)象，因此以盜竊罪對(duì)于執(zhí)法者而言，取證容易但量刑難。而非法采礦罪雖有明確的法律依據(jù)，但入罪條件過(guò)緊，不僅要求經(jīng)責(zé)令停止開采后拒不停止開采、造 成礦產(chǎn)資源破壞價(jià)值數(shù)額在5萬(wàn)元以上，且由省級(jí)以上地質(zhì)部門出具結(jié)論，取證成本高。在司法實(shí)踐中執(zhí)行起來(lái)就比較困難。
澄邁縣水務(wù)局局長(zhǎng)符進(jìn)介紹，目前對(duì)南渡江上發(fā)現(xiàn)的非法采砂，不論行為多么嚴(yán)重，規(guī)模多大，在下達(dá)責(zé)令停止開采通知書之前，只能是作為一般違法行為給予行政處罰，并不構(gòu)成犯罪。而為利用這一法律漏洞，涉案當(dāng)事人往往采取“換人”“換地”等方式逃避刑事追究。
海南省水務(wù)廳水資源管理處負(fù)責(zé)人張祥云介紹，目前，海南省河道采砂管理主要的規(guī)章依據(jù)是《海南省河道采砂管理規(guī)定》《海南省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》，這兩 部規(guī)章依據(jù)的級(jí)別效力和地方法規(guī)相比依然存在差距，一是體現(xiàn)在執(zhí)法管理難度大，二是河道采砂組織領(lǐng)導(dǎo)與管理體制問(wèn)題?！昂拥啦缮笆巧鐣?huì)管理，必須要公安部 門和國(guó)土部門參與執(zhí)法，單靠水利部門是管不好的?！?
有專家建議，加強(qiáng)對(duì)非法采砂者刑事責(zé)任的研究，爭(zhēng)取在國(guó)家立法層面有所突破，或在運(yùn)用現(xiàn)有法律法規(guī)上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，給非法采砂者以有力震懾?！搬槍?duì)河道采砂監(jiān)管欠規(guī)范的局面，海南亟需一部全省統(tǒng)一的管理規(guī)定?！?
據(jù)了解，《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)河道采砂管理規(guī)定》已列入今年省人大立法計(jì)劃，省水務(wù)廳成立了立法起草小組，向水利部和各相關(guān)省份了解河道采砂管理有關(guān)情況，調(diào)研經(jīng)驗(yàn)和管理難點(diǎn)，將爭(zhēng)取在9月份前上報(bào)省人大審議。
張祥云透露，這部新的河道采砂管理規(guī)定內(nèi)容有兩大提升：一是將強(qiáng)化地方政府的組織和領(lǐng)導(dǎo)力度，對(duì)各職能部門的職能內(nèi)容、職能界限規(guī)范得更為明確；二是將從治安處罰、公共物破壞或盜竊等方面完善對(duì)非法采砂行為的船舶及人員的處罰依據(jù)。
河砂屬于礦產(chǎn)資源，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，礦產(chǎn)資源應(yīng)屬公共財(cái)物范疇。對(duì)此，澄邁縣副縣長(zhǎng)周領(lǐng)軍提出，應(yīng)研究將非法采砂行為納入《治安管理處罰》的“盜竊 公共財(cái)物”管理范圍，乃至上升至《刑法》處罰的范疇。“以‘非法采礦罪’對(duì)違法采砂人員特別是組織者定罪量刑，更有利震懾和懲戒非法采砂行為?！?
海南省水務(wù)廳副巡視員陳祖盛建議，打擊非法采砂的主體機(jī)關(guān)是水政管理部門，要盡快成立省級(jí)水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，配備編制人員和經(jīng)費(fèi)，充實(shí)執(zhí)法力量。
