權(quán)威人士指出，隨著城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的上升，明年地方政府發(fā)債規(guī)模仍將擴(kuò)大。但在地方政府能夠維持穩(wěn)定的財(cái)政收入流情況下，地方政府債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不會出現(xiàn)。
發(fā)債規(guī)模有望擴(kuò)大
據(jù)審計(jì)署2013年12月公布的全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，目前地方政府債務(wù)的資金來源主要包括銀行貸款、發(fā)行地方政府債券、企業(yè)債券、信托融資等。其中，銀行貸款占債務(wù)總額比重達(dá)56.56%，發(fā)行地方政府債券和企業(yè)債券則分別占到3.71%和6.22%。Wind資訊數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2014年1至10月，30個(gè)省市的城投債累計(jì)發(fā)行額度為14548.38億元，總共發(fā)行1365支城投債。
9月底以來，監(jiān)管部門出臺一系列有關(guān)地方城投債管理辦法，基本宣布了城投債作為地方政府融資方式即將成為歷史。而已發(fā)城投債如何定位，直接影響地方政府未來債務(wù)負(fù)擔(dān)水平。根據(jù)財(cái)政部要求，省級財(cái)政部門需于2015年1月5日之前向財(cái)政部上報(bào)清理甄別結(jié)果。國泰君安研究所首席信用研究員張莉認(rèn)為，預(yù)算改革以及相關(guān)的政府融資體制改革作為本輪改革的突破口，推進(jìn)之快超出市場想象，政府性存量債務(wù)清理進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。
據(jù)國泰君安研究統(tǒng)計(jì)，目前總計(jì)3.13萬億的披露了募集資金用途的城投債余額中，大概率被歸為政府性債務(wù)的城投債余額總計(jì)8402億元，占比26.8%，大概率認(rèn)定為非政府債務(wù)的余額1.15萬億元，占比36.7%。
除了可能被歸為地方政府債務(wù)的城投債外，地方自主發(fā)債無論是規(guī)模還是試點(diǎn)地區(qū)都有可能進(jìn)一步擴(kuò)大。中誠信國際政府與公共融資評級部高級分析師關(guān)飛認(rèn)為，目前發(fā)債權(quán)應(yīng)該止步于省一級政府，未來如果地方債成熟起來，不排除向下進(jìn)一步放開的可能性。
根據(jù)十八大對加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略部署和對財(cái)政工作提出的新要求，財(cái)政部組織開展了2013年財(cái)政改革與發(fā)展重大課題研究工作。其中，由湖北省財(cái)政廳牽頭完成的加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的研究報(bào)告已經(jīng)完成并上報(bào)財(cái)政部。
據(jù)這份名為“加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，構(gòu)建有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政政策體系問題”的報(bào)告測算，2014和2015年我國地方政府性債務(wù)合理規(guī)模分別為95119.71和104092.51億元。報(bào)告指出，隨著未來我國GDP增速和財(cái)政收入增速的減緩趨勢，其會對新增債務(wù)的增速產(chǎn)生一定約束。
債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控
據(jù)審計(jì)署發(fā)布的部分地方債務(wù)跟蹤情況，去年6月底至今年3月底，9個(gè)省份為償還到期債務(wù)舉借省本級新債579.31億元，但仍有8.21億元債務(wù)逾期未還。央行副行長易綱近期表示，一些風(fēng)險(xiǎn)還在積累，有些平臺進(jìn)入了還債高峰，再加上金融長期以來為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，也積累了一些不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)。
債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大是否會導(dǎo)致明年地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)上升？全國人大財(cái)經(jīng)委副主任尹中卿近日撰文指出，受宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩、地方財(cái)政增速回落以及房地產(chǎn)市場調(diào)整等因素影響，一旦累積的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超過地方財(cái)政承受能力，信用鏈條就有可能斷裂，爆發(fā)區(qū)域性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
湖北財(cái)政局報(bào)告也指出，地方政府性債務(wù)的可持續(xù)性取決于流動(dòng)性，只要地方政府能夠維持穩(wěn)定的財(cái)政收入流，不管是稅收、土地收入、還是借新還舊，政府債務(wù)均可以持續(xù)增長。如果容許債務(wù)合理增長，地方政府性債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)還不會出現(xiàn)。
基建投資為主要用途
在今年10個(gè)自發(fā)自還地方債試點(diǎn)地區(qū)中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資成為許多地區(qū)發(fā)債的主要用途。
以廣東省為例，今年廣東將自發(fā)自還148億元地方政府債券（不含深圳），其中，安排省重要交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目70億元，債券資金本息將在項(xiàng)目收益中償還。另外，根據(jù)各市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)資金需求以及保障性安居工程建設(shè)任務(wù)和普通公路建設(shè)任務(wù)，并綜合考慮各地財(cái)力狀況以及實(shí)際承受能力，將安排78億元轉(zhuǎn)貸市縣使用，由各市縣財(cái)政統(tǒng)借統(tǒng)還，列入“債券轉(zhuǎn)貸支出”科目。
實(shí)際上，基礎(chǔ)設(shè)施投資一直是地方政府舉債的重要投向。在審計(jì)署2011年公布的地方政府性債務(wù)資金用途中，50.25%用于科教文衛(wèi)等非營利性項(xiàng)目，24.89%用于交通運(yùn)輸?shù)软?xiàng)目。而按照我國政府間支出責(zé)任劃分，這類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的投入責(zé)任主要在地方。
國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司司長徐林指出，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大都帶有公益和準(zhǔn)公益性，一次性投入規(guī)模很大，現(xiàn)金回報(bào)較低，因此需要特別關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資可持續(xù)的問題。對于一些收益較好、較穩(wěn)定，而且未來收益漸漲的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以更多通過公私合作、即目前熱門的PPP模式，鼓勵(lì)私營企業(yè)與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但對于一些收益較低或者短期沒有收益的項(xiàng)目，則不得不采用政府融資、財(cái)政投資或者政府發(fā)行債券的方式來籌集資金。
