摘要：針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行發(fā)展預(yù)拌混凝土配套措施的不足，本文著重從經(jīng)濟(jì)手段方面提出了完善相關(guān)政策措施的思路。
關(guān)鍵詞：預(yù)拌混凝土；政策；措施
商務(wù)部、建設(shè)部等四部門頒發(fā)的《關(guān)于限期禁止在城市城區(qū)現(xiàn)場(chǎng)攪拌混凝土的通知》（商改發(fā)〔2003〕341 號(hào)），進(jìn)一步明確了我國(guó)預(yù)拌混凝土發(fā)展的方針政策和發(fā)展要求，首次對(duì)現(xiàn)場(chǎng)攪拌混凝土做出了“禁止”的明確規(guī)定。文件的頒發(fā)成為我國(guó)預(yù)拌混凝土發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志我國(guó)預(yù)拌混凝土發(fā)展工作步入了規(guī)范化軌道，具有里程碑的意義，影響深遠(yuǎn)，全國(guó)上下呈現(xiàn)出前所未有的好形勢(shì)，社會(huì)投資熱情空前高漲，預(yù)拌混凝土推廣量連年取得突破性增長(zhǎng)：2004 年全國(guó)攪拌站數(shù)量達(dá)到2189 個(gè)，比上年的1780 個(gè)增長(zhǎng)23%，年設(shè)計(jì)生產(chǎn)混凝土能力達(dá)到5.9 億立方米，比上年的4.4 億立方米增長(zhǎng)34%，實(shí)際產(chǎn)量達(dá)到2.8 億立方米，比2003 全年產(chǎn)量2.1 億立方米增長(zhǎng)33.5%①。
但是，我國(guó)預(yù)拌混凝土的總體發(fā)展水平還不高，與國(guó)家要求相比還有較大差距，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距更大。當(dāng)前制約我國(guó)預(yù)拌混凝土發(fā)展的因素主要有宣傳不夠、認(rèn)識(shí)不到位，政策措施滯后、不配套，執(zhí)行政策不力，管理不到位甚至存在缺位現(xiàn)象等等，特別是在政策的制定和貫徹方面，筆者認(rèn)為在以下四方面要認(rèn)真探討和完善。
一 正確認(rèn)識(shí)“限期”、“禁拌”的內(nèi)涵
進(jìn)一步明確“限期”的目標(biāo)任務(wù)。341 號(hào)文件明確要求“北京等124 個(gè)城市城區(qū)從2003 年12 月31 日起禁止現(xiàn)場(chǎng)攪拌混凝土，其他?。ㄗ灾螀^(qū)） 轄市從2005 年12 月31 日起禁止現(xiàn)場(chǎng)攪拌混凝土”。照此目標(biāo)，從2006 年開始，全國(guó)所有?。ㄗ灾螀^(qū)）轄市以上城市均應(yīng)實(shí)現(xiàn)“禁拌”，但事實(shí)離這樣的目標(biāo)還有相當(dāng)大的差距，不少城市還是空白或僅實(shí)現(xiàn)了很有限的“禁拌”，因此，對(duì)照國(guó)家的明確要求，今后的任務(wù)還很艱巨，時(shí)間也很緊迫，各級(jí)政府、有關(guān)部門和預(yù)拌混凝土管理機(jī)構(gòu)必須進(jìn)一步明確目標(biāo)和任務(wù)，增強(qiáng)緊迫感和責(zé)任心，加速推進(jìn)。
準(zhǔn)確把握政策的核心內(nèi)容。國(guó)家四部門對(duì)城市城區(qū)現(xiàn)場(chǎng)攪拌混凝土明確提出“禁拌”的要求，既是341號(hào)文件的核心內(nèi)容，也是當(dāng)前國(guó)家關(guān)于預(yù)拌混凝土發(fā)展的核心政策。既然是“禁拌”，就是剛性的政策，具有強(qiáng)制性，而不是彈性的政策，這是我們準(zhǔn)確把握政策主旨的關(guān)鍵；既然是“禁拌”，就要求城市城區(qū)的任何建設(shè)工程，只要沒(méi)有特殊情況，都必須無(wú)條件使用預(yù)拌混凝土，所謂預(yù)拌混凝土高于現(xiàn)場(chǎng)攪拌價(jià)格、使用預(yù)拌混凝土加大建設(shè)工程直接成本等說(shuō)法都不能成為現(xiàn)場(chǎng)攪拌混凝土的理由。
二 落實(shí)“禁拌”政策加快完善配套措施
“責(zé)令停工整改”是341 號(hào)文件為確保“限期禁拌”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而明確的最重要的措施。但事實(shí)上，這一相對(duì)單一并過(guò)于嚴(yán)厲的行政措施顯然還難以有效將“禁拌”政策落實(shí)到位，亟待進(jìn)一步加快完善?，F(xiàn)行措施的不利因素主要表現(xiàn)為：
一是執(zhí)法的被動(dòng)性。預(yù)拌混凝土主管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)工程違規(guī)現(xiàn)場(chǎng)攪拌時(shí)，一般總是先要求對(duì)方“限期整改”，并不能直接要求停工。誠(chéng)然，在管理機(jī)構(gòu)三番五次（在缺乏經(jīng)濟(jì)手段的情況下確實(shí)存在這種狀況）地監(jiān)管下，有一些單位會(huì)進(jìn)行整改，但也有相當(dāng)一部分工程、特別是一些施工進(jìn)度過(guò)半的工程，建設(shè)或施工單位往往會(huì)以種種借口或托人“打招呼”或使用“拖延術(shù)”等手段遲遲不進(jìn)行整改，有時(shí)待1- 2 個(gè)整改期限過(guò)后，工程就能封頂。在此過(guò)程中管理機(jī)構(gòu)始終缺乏主動(dòng)性。
二是執(zhí)法的滯后性。按照341 號(hào)文件的規(guī)定，對(duì)違規(guī)現(xiàn)場(chǎng)攪拌的，應(yīng)由建設(shè)行政主管部門發(fā)出停工整改的處罰通知，而其他主管部門或混凝土主管機(jī)構(gòu)并沒(méi)有該處罰權(quán)。從查處立案到報(bào)請(qǐng)建設(shè)行政主管部門實(shí)施處罰，即使混凝土主管機(jī)構(gòu)隸屬于建設(shè)口，正常的文件傳輸也必然需要一定的期限，而如果主管機(jī)構(gòu)隸屬于其他管理部門，這個(gè)過(guò)程會(huì)更長(zhǎng)，待處罰通知正式開出后，被處罰的工程可能又蓋好了一層樓，或者已經(jīng)封頂，如果工程封頂后再要求停工又有什么意義？即使停工通知已經(jīng)發(fā)出，只要建設(shè)單位同意整改，除了讓工程復(fù)工還能再怎么辦？上述原因，使得主管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作只能受到事倍功半的效果。
三是執(zhí)法的困難性。停工整改對(duì)方方面面影響太大，單純因?yàn)楝F(xiàn)場(chǎng)攪拌，尤其是當(dāng)混凝土的主要原材料都進(jìn)場(chǎng)以后，無(wú)條件地要求工程停工，甚至要求建設(shè)單位將原材料運(yùn)出施工現(xiàn)場(chǎng)，與人性化執(zhí)法和建立和諧社會(huì)的要求不太相稱，因而操作性不強(qiáng)。特別是一些政績(jī)工程、政府實(shí)施的工程，誰(shuí)又能讓它停工？畢竟，這種原因的停工與由于工程質(zhì)量和安全等問(wèn)題導(dǎo)致的停工處罰確實(shí)有著本質(zhì)的區(qū)別。
三 適度超前，不斷完善政策措施
實(shí)踐證明，要使預(yù)拌混凝土健康發(fā)展，制定行之有效的配套政策措施將起到至關(guān)重要的作用。然而從國(guó)家到絕大多數(shù)省一級(jí)尚缺少具有較強(qiáng)可操作性的配套政策措施，特別是經(jīng)濟(jì)性措施，需要盡快研究并完善出臺(tái)。
1、完善政策措施注意先行性、前瞻性先行性:需要各級(jí)政府和主管部門適時(shí)先行制定“禁拌” 的具體時(shí)間表和落實(shí)措施等指導(dǎo)性意見，即使本地區(qū)還處在預(yù)拌混凝土發(fā)展的“空白”階段，也應(yīng)該這樣做。那種認(rèn)為單純靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)而不需要政策和措施的支撐就能推進(jìn)預(yù)拌混凝土發(fā)展的觀點(diǎn)是不切實(shí)際，也是行不通的。341 號(hào)文件頒發(fā)前后全國(guó)預(yù)拌混凝土發(fā)展實(shí)績(jī)的對(duì)比，可以充分說(shuō)明這一點(diǎn)。
前瞻性:就是要按照國(guó)家的總體要求和我國(guó)從散裝水泥到預(yù)拌混凝土再到預(yù)拌砂漿的發(fā)展過(guò)程和趨勢(shì)，遵循分類指導(dǎo)、適度超前的原則，進(jìn)行前瞻性研究，并適應(yīng)不同發(fā)展階段的需要，超前制定預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿的發(fā)展目標(biāo)和配套措施，有效避免政策的滯后性，提高政府的管理調(diào)控效能。國(guó)家應(yīng)明確這方面的指導(dǎo)意見。
2、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)手段提高配套措施的可操作性經(jīng)濟(jì)手段具有較強(qiáng)的調(diào)控作用和顯著的可操作性。當(dāng)前可以考慮制定以下兩方面的經(jīng)濟(jì)措施：一是延伸收費(fèi)政策。預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿作為散裝水泥發(fā)展的高級(jí)階段和散裝水泥產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，完全可以考慮將散裝水泥專項(xiàng)資金政策延伸到預(yù)拌__混凝土和預(yù)拌砂漿方面，并區(qū)別不同的發(fā)展階段和水平，明確不同地區(qū)可以規(guī)定不同的預(yù)收款退還條件。
二是設(shè)置經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)?？蓞⒄丈⒀b水泥處罰規(guī)定，對(duì)擅自現(xiàn)場(chǎng)攪拌混凝土的建設(shè)單位明確由預(yù)拌混凝土主管部門或其委托的管理機(jī)構(gòu)處以3000～30000元的處罰。鑒于收費(fèi)政策的制定權(quán)在國(guó)務(wù)院和財(cái)政部，而罰款的制定權(quán)則在省一級(jí)以上政府或有立法權(quán)的地級(jí)市人大和上級(jí)人大，同時(shí)考慮到收費(fèi)和罰款的問(wèn)題一貫是較為敏感的問(wèn)題，因此，有必要由國(guó)家制定這方面的指導(dǎo)意見，以規(guī)范和引導(dǎo)地方政府和部門制定相關(guān)措施。
目前，國(guó)家和大多數(shù)省一級(jí)最缺少的就是這方面的經(jīng)濟(jì)措施，只有少數(shù)地方制定了類似的經(jīng)濟(jì)措施。天津市規(guī)定，在施工現(xiàn)場(chǎng)攪拌混凝土的，由建設(shè)行政主管部門責(zé)令限期改正，并處以2 千元以上2 萬(wàn)元以下罰款；北京市對(duì)建設(shè)單位按其現(xiàn)場(chǎng)攪拌的混凝土量每立方米處以100 元罰款。
明確將預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿發(fā)展工作納入各級(jí)散裝辦職能。順應(yīng)預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律和需要，應(yīng)盡快明確將預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿發(fā)展工作納入各級(jí)散裝辦的行政管理職能范疇，并盡可能明確其行政執(zhí)法主體資格，以使各級(jí)散裝辦能直接對(duì)現(xiàn)場(chǎng)攪拌實(shí)施責(zé)令停工整改的處罰，從而提高限期整改的及時(shí)性，避免多頭管理、職能交叉、職責(zé)不清的弊端，提高管理效能。近年來(lái)雖然從國(guó)家到省一級(jí)關(guān)于預(yù)拌混凝土發(fā)展的文件均是由散裝水泥主管部門或機(jī)構(gòu)頒發(fā)或牽頭頒發(fā)，且全國(guó)絕大多數(shù)地方事實(shí)上也都由散裝水泥管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，但除了少數(shù)地方外，國(guó)家和大多數(shù)省一級(jí)的相關(guān)文件差不多都沒(méi)有明確到底哪個(gè)部門和機(jī)構(gòu)是預(yù)拌混凝土管理者。廣東省人大以法規(guī)形式明確規(guī)定：省、市、縣建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)建設(shè)工程項(xiàng)目使用袋裝水泥和現(xiàn)場(chǎng)攪拌混凝土的管理工作。使用袋裝水泥和現(xiàn)場(chǎng)攪拌混凝土的行政許可的具體業(yè)務(wù)由各級(jí)散裝水泥管理辦公室負(fù)責(zé)。廣東的做法很值得其他?。ㄊ?、自治區(qū)）借鑒。
3.加強(qiáng)對(duì)市、縣政府的考核可將市、縣政府貫徹落實(shí)預(yù)拌混凝土政策的制度和措施建設(shè)、監(jiān)督管理、發(fā)展實(shí)績(jī)等以打分等方法量化到環(huán)保達(dá)標(biāo)、資源節(jié)約、文明城市創(chuàng)建等重要的考核驗(yàn)收和評(píng)比范疇，督促政府高度重視預(yù)拌混凝土發(fā)展工作。
四 創(chuàng)新措施，注重實(shí)效，認(rèn)真落實(shí)好“禁拌”政策
在國(guó)家和地方發(fā)展預(yù)拌混凝土政策措施不斷完善的過(guò)程中，揚(yáng)長(zhǎng)避短、因地制宜，積極利用各種有利因素，最大限度地用好現(xiàn)有政策措施，不斷創(chuàng)新工作機(jī)制和發(fā)展思路，卓有成效地狠抓落實(shí)，應(yīng)成為當(dāng)前各地貫徹國(guó)家“禁拌”政策的重中之重的工作。筆者所在的江蘇省鹽城市從1997 年開始推廣預(yù)拌混凝土，過(guò)去一直處于徘徊狀態(tài)。國(guó)家“禁拌”文件頒發(fā)后，市委、市政府和主管部門加大了管理力度，探索了一套行之有效的方法，強(qiáng)力推進(jìn)。2004 年起，鹽城市政府已連續(xù)三年將預(yù)拌混凝土的推廣納入“十大生態(tài)工程”建設(shè)任務(wù)并進(jìn)行考核。2005 年市政府頒發(fā)了《鹽城市發(fā)展預(yù)拌混凝土管理辦法》。市建設(shè)局也據(jù)此出臺(tái)了具體實(shí)施細(xì)則，明確要求局系統(tǒng)各相關(guān)管理單位要從圖紙?jiān)O(shè)計(jì)、施工圖審查、工程招投標(biāo)、施工許可證發(fā)放、工程質(zhì)量監(jiān)督等五個(gè)方面層層設(shè)立關(guān)口，嚴(yán)格把關(guān)，同時(shí)明確由市散裝辦（隸屬于市建設(shè)局）牽頭，
城建監(jiān)察、建管、質(zhì)監(jiān)等單位配合，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工程使用預(yù)拌混凝土的跟蹤監(jiān)督檢查。實(shí)施細(xì)則明確規(guī)定：
1.建筑設(shè)計(jì)單位在施工圖設(shè)計(jì)中，應(yīng)明確注明使用預(yù)拌混凝土；
2.施工圖審查機(jī)構(gòu)如發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)圖紙中未注明使用預(yù)拌混凝土的，應(yīng)退回原設(shè)計(jì)單位修改，否則不予出具審圖報(bào)告；
3. 建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在招投標(biāo)過(guò)程中，明確要求各建設(shè)單位或受其委托的編標(biāo)單位，將使用預(yù)拌混凝土的要求列入招標(biāo)文件，按預(yù)拌混凝土價(jià)格編標(biāo)。對(duì)招標(biāo)文件中未明確要求使用預(yù)拌混凝土的，應(yīng)責(zé)令其重新修改。各投標(biāo)單位投標(biāo)書未以預(yù)拌混凝土報(bào)價(jià)的，該標(biāo)書為廢標(biāo)；
4.各建設(shè)或施工單位在工程項(xiàng)目開工前，要與預(yù)拌混凝土生產(chǎn)企業(yè)簽訂供銷合同，并報(bào)散裝辦備案，散裝辦出具備案證明后，方可辦理施工許可證；
5.建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站在工程監(jiān)督過(guò)程中要督促施工單位使用預(yù)拌混凝土。凡應(yīng)使用而未使用預(yù)拌混凝土的工程，在未整改前一律不得進(jìn)入下一道驗(yàn)收程序。在沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)手段的情況下，由于各管理單位各負(fù)其責(zé)、密切配合、嚴(yán)格把關(guān)、嚴(yán)格監(jiān)管，使鹽城市區(qū)2005 年預(yù)拌混凝土推廣工作取得了歷史性突破，
全年推廣40 萬(wàn)立方米，超過(guò)前8 年的總和，預(yù)計(jì)2006年將突破100 萬(wàn)立方米。目前全市預(yù)拌混凝土生產(chǎn)企業(yè)已達(dá)11 家，其中2003 年以后新建9 家，已具備了年產(chǎn)600 多萬(wàn)立方米的能力。所轄7 縣（市）中除2 個(gè)縣正在招商洽談外，其余5 個(gè)縣（市）都已具備了預(yù)拌混凝土供應(yīng)能力。
參考文獻(xiàn)：
[1] 數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)混凝土網(wǎng)
