近日，國家市場監(jiān)督管理總局（“總局《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》、《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》和《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為暫行規(guī)定》三部與《中華人民共和國反壟斷法》（“《反壟斷法》”）配套的規(guī)章，三部規(guī)章將于2019年9月1日起施行，原國家工商行政管理總局頒布的《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》、《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》、《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定》《工商行政管理機(jī)關(guān)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的規(guī)定》《工商行政管理機(jī)關(guān)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為程序規(guī)定》將于三部規(guī)章施行的同時(shí)廢止。
盡管三部規(guī)章新頒布之后，中國國家發(fā)展與改革委員會(huì)（“發(fā)改委”）此前頒布的《反價(jià)格壟斷規(guī)定》和《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》并未廢止，但由于我國反壟斷執(zhí)法職能已經(jīng)統(tǒng)歸于總局，在三部規(guī)章生效后，發(fā)改委頒布的相關(guān)規(guī)定事實(shí)上也將無法適用。
與此前的規(guī)定，三部新規(guī)章有一些新的突破和細(xì)化。本文將著眼于《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》和《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》的一些重要變化。之后還會(huì)陸續(xù)有文章分析其他變化。
1. 壟斷協(xié)議：
（1）在壟斷協(xié)議的形式方面，《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》不再對價(jià)格與非價(jià)格協(xié)議進(jìn)行區(qū)分。這主要是由于三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)合并后的結(jié)果?！督箟艛鄥f(xié)議暫行規(guī)定》第七條至第十二條采用列舉的方式說明了壟斷協(xié)議的種類，除第十二條為縱向價(jià)格壟斷協(xié)議外，其余均為競爭對手之間的壟斷協(xié)議。與此前的規(guī)定相比，《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》對《反壟斷法》有進(jìn)一步的細(xì)化，豐富了壟斷協(xié)議的具體類型。且與列舉式的壟斷協(xié)議對比，《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》第十三條同時(shí)規(guī)定：“不屬于本規(guī)定第七條至第十二條所列情形的其他協(xié)議、決定或者協(xié)同行為，有證據(jù)證明排除、限制競爭的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為壟斷協(xié)議并予以禁止”?！督箟艛鄥f(xié)議暫行規(guī)定》也規(guī)定了認(rèn)定此類協(xié)議是否屬于壟斷協(xié)議時(shí)需要考量的因素，增強(qiáng)了法律的可操作性。
這種“列舉式”和“兜底式”的規(guī)定相對比，筆者認(rèn)為《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》暗示了對于“列舉式”的壟斷協(xié)議協(xié)議，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)協(xié)議的存在，即可推定協(xié)議違法，無需證明排除、限制競爭的效果存在。這對于此前存在爭議的價(jià)格轉(zhuǎn)售等行為違法性質(zhì)的判定提供了明確的方法。原因在于《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》第十三條的措辭不同于此前的兜底條款，與第七條至第十二條列舉的協(xié)議相比，其他類型的協(xié)議需要具有排除、限制競爭的效果才能認(rèn)定為壟斷協(xié)議，也即執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在證明了排除、限制競爭的效果存在之后，才能對涉事經(jīng)營者依據(jù)《反壟斷法》處罰。筆者認(rèn)為，作為對比，采用“列舉式”的協(xié)議執(zhí)法機(jī)關(guān)則無需再行證明排除、限制競爭效果的存在。這與三家原有的執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為一致。
（2）《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》延續(xù)了發(fā)改委對于轉(zhuǎn)售價(jià)格維持的執(zhí)法原則。一旦存在轉(zhuǎn)售價(jià)格維持的行為，執(zhí)法機(jī)關(guān)不需要證明該行為是否存在排除、限制競爭的效果。盡管理論上執(zhí)法機(jī)關(guān)不限制涉案企業(yè)可以自己去證明其轉(zhuǎn)售價(jià)格維持的行為不具有排除、限制競爭的效果，但是在實(shí)踐中面臨執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查，這是極其困難的。在廣東高院關(guān)于格力限制轉(zhuǎn)售價(jià)格一案中，法院確立了在審查轉(zhuǎn)售價(jià)格維持的民事案件中，法院需要先評(píng)估涉及的轉(zhuǎn)售價(jià)格維持行為是否具有排除、限制競爭的效果，即先評(píng)估涉及的轉(zhuǎn)售價(jià)格維持行為否是壟斷協(xié)議。盡管在很多場合，法院和執(zhí)法機(jī)關(guān)都表示要統(tǒng)一雙方的分歧。但是，收效甚微。作為部門規(guī)章，《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》對于法院沒有約束力。因此，在今后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，企業(yè)將會(huì)繼續(xù)面臨法院和反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在面對轉(zhuǎn)售價(jià)格維持行為時(shí)采取不同的評(píng)估方式。
（3）在豁免制度方面，與以前的規(guī)定相比較，《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》細(xì)化了豁免制度，明確了總局認(rèn)定符合《反壟斷法》第十五條規(guī)定進(jìn)而得到豁免的考量因素，如協(xié)議的形式和效果、協(xié)議的必要性等，對于使消費(fèi)者從中受益這一獲得豁免的必要條件，《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》也列舉了價(jià)格、質(zhì)量和種類三個(gè)因素可供參照。同時(shí)，《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》也規(guī)定了決定豁免的相關(guān)程序，這使得較為原則性的豁免規(guī)定有了一定的可操作空間。
（4）在寬大制度方面，《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》第三十三條和第三十四條規(guī)定了寬大制度。第一個(gè)主動(dòng)向總局主動(dòng)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的可以被免除處罰或者按照不低于百分之八十的幅度減輕罰款。對于其他位次的申請者，也規(guī)定了可以減輕罰款的具體比例。與此前相比，罰款減輕的比例更為細(xì)致。
明確的罰款比例固然可以使壟斷協(xié)議的參與者一定程度上可以預(yù)見減輕罰款的程度，進(jìn)而鼓勵(lì)壟斷協(xié)議的參與者積極配合總局的工作，提高執(zhí)法效率。但另一方面，對于第一個(gè)申請者不再完全是100%豁免罰款，總局具有80%-100%減免罰款的自主裁量權(quán)。這可能導(dǎo)致的情況是，在壟斷協(xié)議尚未被發(fā)現(xiàn)的情況下，上述規(guī)定會(huì)在一定程度上抑制經(jīng)營者主動(dòng)“投案”，一定程度上增加了執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)壟斷協(xié)議存在的難度。
（5）較為可惜的是，在征求意見稿中規(guī)定的安全港制度并沒有得到保留。此前，我們認(rèn)為安全港制度的設(shè)立可以為經(jīng)營者的商業(yè)行為提供一定的明確性。但也有另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《反壟斷法》并未對“安全港”制度的市場份額等要素做出規(guī)定，上位法依據(jù)不足。宜在以后的工作中進(jìn)行進(jìn)一步研究論證。
筆者認(rèn)為，盡管“安全港”制度并未能在規(guī)定中得到保留，但筆者認(rèn)為，對于經(jīng)營者之間的聯(lián)合采購協(xié)議、聯(lián)合開發(fā)協(xié)議、專業(yè)分工協(xié)議、區(qū)域限制協(xié)議等沒有落入《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》第七條至第十二條規(guī)定的類型的協(xié)議，此前擬設(shè)置的“安全港”制度仍然可以作為企業(yè)內(nèi)部合規(guī)的參考。
2. 濫用市場支配地位：
《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》較此前的規(guī)定在實(shí)體上有了更多的細(xì)化：
（1）在評(píng)估市場支配地位方面，《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》提供了更多可供考量的因素。尤其是該規(guī)定將互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的各類因素納入了考量范圍，如相關(guān)行業(yè)競爭特點(diǎn)、經(jīng)營模式、用戶數(shù)量、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、鎖定效應(yīng)、技術(shù)特性、市場創(chuàng)新、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力及經(jīng)營者在關(guān)聯(lián)市場的市場力量等。在認(rèn)定知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域經(jīng)營者是否具有市場支配地位時(shí)，可以考慮知識(shí)產(chǎn)權(quán)的可替代性、下游市場利用知識(shí)產(chǎn)權(quán)所提供商品的依賴程度、交易相對人的制衡能力等因素。在考慮相關(guān)市場進(jìn)入難度時(shí)，增加了獲取必要資源的難度、采購和銷售渠道的控制情況、資金投入規(guī)模、技術(shù)壁壘、品牌依賴、用戶轉(zhuǎn)換成本、消費(fèi)習(xí)慣等作為考量因素。
此前的規(guī)定并不如《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》詳盡，尤其是針對互聯(lián)網(wǎng)等新經(jīng)濟(jì)行業(yè)，如何應(yīng)用《反壟斷法》也曾為實(shí)務(wù)界帶來難題。如今這些更為具體的規(guī)定，將使得經(jīng)營者，尤其是一些新興行業(yè)的經(jīng)營者能夠更為清晰地評(píng)估自身的市場地位，對自身商業(yè)行為的合規(guī)性的認(rèn)識(shí)將會(huì)更加明確。同時(shí)也為執(zhí)法機(jī)關(guān)對新經(jīng)濟(jì)行業(yè)的執(zhí)法行為提供法律基礎(chǔ)，執(zhí)法機(jī)關(guān)將會(huì)更好地保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。
（2）針對濫用市場支配地位的具體行為，《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》幾乎為每種濫用行為都設(shè)定了合理理由，且和此前的規(guī)定有一定變化。如拒絕交易的正當(dāng)理由增加了：“(一) 因不可抗力等客觀原因無法進(jìn)行交易……(三) 與交易相對人進(jìn)行交易將使經(jīng)營者利益發(fā)生不當(dāng)減損”；限定交易的正當(dāng)理由增加了：“… (二) 為保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)所必須；(三) 為保護(hù)針對交易進(jìn)行的特定投資所必須”；搭售或交易時(shí)附加其他不合理的交易條件的正當(dāng)理由包括：“(一) 符合正當(dāng)?shù)男袠I(yè)慣例和交易習(xí)慣；(二) 為滿足產(chǎn)品安全要求所必須；(三) 為實(shí)現(xiàn)特定技術(shù)所必須；”差別待遇的正當(dāng)理由包括：“(一) 根據(jù)交易相對人實(shí)際需求且符合正當(dāng)?shù)慕灰琢?xí)慣和行業(yè)慣例，實(shí)行不同交易條件；(二) 針對新用戶的首次交易在合理期限內(nèi)開展的優(yōu)惠活動(dòng)”等。且在正當(dāng)理由的兜底條款，增加了“有關(guān)行為是否為法律、法規(guī)所規(guī)定”、“有關(guān)行為對經(jīng)營者業(yè)務(wù)發(fā)展、未來投資、創(chuàng)新方面的影響”以及“有關(guān)行為是否能夠使交易相對人或者消費(fèi)者獲益”等三個(gè)評(píng)估要素。
依據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，“沒有正當(dāng)理由”是構(gòu)成濫用市場支配地位的前提，《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》對正當(dāng)理由的設(shè)置使得具有市場支配地位的經(jīng)營者評(píng)估自身行為合法性之時(shí)，有了更多的依據(jù)，避免了不必要的合規(guī)成本。新增的正當(dāng)理由也充分體現(xiàn)了執(zhí)法機(jī)關(guān)對知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重視，防止其他經(jīng)營者搭便車，也增強(qiáng)了經(jīng)營者進(jìn)行創(chuàng)新、投資的積極性。
（3）此外，筆者注意到在對壟斷低價(jià)部分的規(guī)定中明確：“認(rèn)定低于成本的價(jià)格銷售商品，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮價(jià)格是否低于平均可變成本”。這一規(guī)定體現(xiàn)了之前國家工商行政管理總局的執(zhí)法實(shí)踐，如“利樂濫用市場支配地位案”。此前的規(guī)章中并無對成本計(jì)算方式的詳細(xì)說明。所以，《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》關(guān)于成本價(jià)格的規(guī)定值得肯定。
盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于如何確定低于成本價(jià)并沒有統(tǒng)一的結(jié)論，但是實(shí)踐中，以歐盟為代表的一些反壟斷執(zhí)法地區(qū)和國家傾向于采用平均可變成本做為確定是否低于成本價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。鑒于篇幅的限制，筆者在此就不展開論述可變成本作為判斷是否低于成本價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)的合理性。確定平均可變成本作為是否低于成本價(jià)從而判斷是否構(gòu)成濫用市場支配地位（壟斷低價(jià)）為具有支配地位的企業(yè)的日常反壟斷法合規(guī)提供了更為明確的指引。
綜上，無論《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》還是《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》，與此前的規(guī)定均有很大的進(jìn)步，不僅僅在于細(xì)化的實(shí)體性規(guī)定，也在于統(tǒng)一了執(zhí)法程序。盡管存在一些不足，如安全港制度的缺失，但也明確了一些考慮因素，為企業(yè)的日常反壟斷法合規(guī)提供了明確的指引。
