今年1月1日起，《廣西壯族自治區(qū)促進(jìn)散裝水泥發(fā)展和應(yīng)用條例》正式實(shí)施，這標(biāo)志著廣西散裝水泥發(fā)展和應(yīng)用工作真正步入了法制軌道。
那么，這是一部怎樣的條例？為什么要出臺(tái)這部條例？出臺(tái)的背景是什么？它的實(shí)施對社會(huì)、市場將帶來什么樣的影響？有什么值得關(guān)注的地方？本文從多方面進(jìn)行解讀。
A、填補(bǔ)廣西散裝水泥發(fā)展和應(yīng)用立法空白
對于廣西散裝水泥而言，2014年11月28日是個(gè)大日子。
當(dāng)天，經(jīng)自治區(qū)第十二屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議表決，《廣西壯族自治區(qū)促進(jìn)散裝水泥發(fā)展和應(yīng)用條例》（以下簡稱《條例》）正式獲得通過。
當(dāng)天下午，自治區(qū)人大常委會(huì)即召開新聞發(fā)布會(huì)，介紹了相關(guān)情況。
“這部法規(guī)的出臺(tái)，為廣西散裝水泥發(fā)展和應(yīng)用提供了有力的法律武器，填補(bǔ)了廣西散裝水泥發(fā)展和應(yīng)用立法上的空白，對于明確政府和部門的職責(zé)，優(yōu)化政策措施，懲治違法行為，加強(qiáng)散裝水泥、預(yù)拌混凝土、預(yù)拌砂漿的生產(chǎn)、流通、使用管理，推動(dòng)廣西散裝水泥發(fā)展和應(yīng)用規(guī)范有序發(fā)展，具有十分重要的意義?！弊灾螀^(qū)人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人表示。
B、環(huán)保警鐘頻響 散裝水泥走上大舞臺(tái)
越來越嚴(yán)重的霧霾敲響了環(huán)保的警鐘。
1月22日，有環(huán)保組織基于中國環(huán)境監(jiān)測總站“全國城市空氣質(zhì)量實(shí)時(shí)發(fā)布平臺(tái)”發(fā)布的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，制作出了全國190座有PM2.5監(jiān)測的城市的排名，排名越靠前污染越嚴(yán)重，廣西4個(gè)城市上監(jiān)測榜：TOP67柳州、TOP89桂林、TOP140南寧、TOP177北海。
榜單的排名讓不少廣西人大吃一驚：怎么排名如此靠前？
雖然廣西山清水秀，但污染的迫近、公眾環(huán)保意識(shí)的提升，讓主打“生態(tài)牌”的廣西有了緊迫感。
走進(jìn)南寧、桂林、柳州等不少城市，地鐵、高鐵、新區(qū)建設(shè)如火如荼，穿梭的泥頭車、高高的吊塔、飛揚(yáng)的黃塵……
在大建設(shè)的年代，建筑環(huán)節(jié)如何減少污染？
“大力發(fā)展和應(yīng)用散裝水泥！”自治區(qū)散裝水泥辦負(fù)責(zé)人介紹，在現(xiàn)階段，發(fā)展和應(yīng)用散裝水泥，主要涵蓋散裝水泥、預(yù)拌混凝土、預(yù)拌砂漿等，這是國家和自治區(qū)治理空氣污染、改善空氣質(zhì)量的一項(xiàng)重要措施。
自治區(qū)工信委負(fù)責(zé)人介紹，發(fā)展和應(yīng)用散裝水泥，是世界發(fā)展趨勢和國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、保護(hù)和改善環(huán)境的一項(xiàng)基本舉措。
自上世紀(jì)七八十年代以來，國家一直通過規(guī)劃引導(dǎo)、企業(yè)扶持、散裝水泥使用環(huán)節(jié)管理、財(cái)經(jīng)政策引導(dǎo)等多種措施促進(jìn)散裝水泥發(fā)展，以及推廣使用預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等一系列法律政策文件對此均有明確規(guī)定。2007年國務(wù)院發(fā)布《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》以來，國家和自治區(qū)更把推廣使用散裝水泥、預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿作為治理大氣污染的環(huán)境保護(hù)措施；2014年10月29日，財(cái)政部發(fā)布的2014年第80號(hào)公告《全國政府性基金目錄清單》中繼續(xù)保留散裝水泥專項(xiàng)資金，說明了國家對散裝水泥發(fā)展和應(yīng)用工作的重視。
C、發(fā)展從慢到快 廣西“發(fā)散”三級(jí)跳
從不規(guī)范到規(guī)范，從起步慢到跨越式發(fā)展，40多年來，廣西散裝水泥發(fā)展經(jīng)歷了“三級(jí)跳”。
第一階段為初始發(fā)展階段（1973-1995年）。從零開始，最初主要在自治區(qū)統(tǒng)配水泥廠和國家重點(diǎn)工程試點(diǎn)，初始供應(yīng)量僅為2.3萬噸，水泥散裝率僅為2%。20多年后的1995年，年供應(yīng)量143萬噸，散裝率徘徊在7%左右，此階段發(fā)展非常緩慢。
第二階段為快速發(fā)展階段（1996-2002年）。期間，國務(wù)院及相關(guān)部委出臺(tái)了一系列政策，自治區(qū)政府制定出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)散裝水泥管理規(guī)定》，廣西散裝水泥步入法治化管理軌道。2002年廣西散裝水泥供應(yīng)量增長到459.56萬噸，水泥散裝率達(dá)到19.1%。
第三階段為高速增長階段（2003年至今）。2003年，自治區(qū)人民政府重新修訂了《廣西壯族自治區(qū)散裝水泥管理規(guī)定》，增加了國家推廣應(yīng)用預(yù)拌混凝土的有關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步完善了廣西散裝水泥管理的體制機(jī)制以及鼓勵(lì)、扶持、管理散裝水泥的政策措施，推動(dòng)廣西散裝水泥發(fā)展步入高速增長階段。
2014年，全區(qū)全年完成散裝水泥供應(yīng)量4893.63萬噸，預(yù)拌混凝土供應(yīng)量3953.99萬立方米，征收散裝水泥專項(xiàng)資金4532萬元，分別完成了年計(jì)劃的108.74%、102.7%、174%。
據(jù)測算，2014年全區(qū)發(fā)展散裝水泥共節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤45.42萬噸，減少二氧化碳排放172.95萬噸，減少粉塵排放19.33萬噸，創(chuàng)綜合經(jīng)濟(jì)效益17.25億元，為廣西加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和促進(jìn)節(jié)能減排、深化兩型社會(huì)和美麗廣西建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。
D、“用散”差距巨大 “催生”地方法出臺(tái)
自治區(qū)散裝水泥辦負(fù)責(zé)人表示，雖然40多年來廣西散裝水泥發(fā)展成就巨大，但與先進(jìn)省份相比，仍相當(dāng)落后。
數(shù)據(jù)顯示，2013年，北京、天津、上海的水泥散裝率已達(dá)95%以上，浙江、江蘇等省水泥散裝率已達(dá)80%左右，而廣西水泥散裝率只有42.82%，遠(yuǎn)未達(dá)到全國平均水泥散裝率，全國排名24位。
究其原因，一是部門職責(zé)不清晰，協(xié)作配合程度不高。
發(fā)展和應(yīng)用散裝水泥，涉及生產(chǎn)、流通、使用等多個(gè)單位，與多家行政主管部門職責(zé)相關(guān)，需要從各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督管理，但目前廣西散裝水泥發(fā)展和應(yīng)用的管理體制機(jī)制還不完善，特別是在預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿推廣使用上，有關(guān)部門職責(zé)不夠明確具體，部門協(xié)作不力，阻礙了發(fā)展。
二是監(jiān)管較弱，政策措施落實(shí)難。
當(dāng)前，廣西水泥企業(yè)袋裝水泥生產(chǎn)量占到水泥總產(chǎn)量一半以上，預(yù)拌混凝土產(chǎn)能過剩、惡性競爭現(xiàn)象嚴(yán)重，預(yù)拌砂漿投資積極性不高，建設(shè)遲緩，很大程度上是由于管理部門對散裝水泥發(fā)展和應(yīng)用的市場監(jiān)管水平弱，導(dǎo)致國家禁止現(xiàn)場攪拌混凝土和砂漿等政策措施無法得到有效落實(shí)，造成市場需求停滯，發(fā)展缺乏動(dòng)力。
三是執(zhí)法地位不明確，存在法制障礙。
地方性法規(guī)出臺(tái)前，廣西各地散裝水泥管理機(jī)構(gòu)在工作中對一些違反散裝水泥、預(yù)拌混凝土使用規(guī)定的行為處理較難，依法促散事倍功半，效果不好。
四是政策銜接不暢，法律位階不高。
2007年以來，研究制定散裝水泥地方性法規(guī)為散裝水泥發(fā)展和應(yīng)用提供法律支撐日益成為各省共識(shí)。
目前，已有湖南、江西、江蘇、浙江、福建、云南等10個(gè)省出臺(tái)了散裝水泥地方性法規(guī)。廣西此前發(fā)展和應(yīng)用散裝水泥的主要依據(jù)是《廣西壯族自治區(qū)散裝水泥管理規(guī)定》。
雖然該《規(guī)定》對廣西散裝水泥管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)以及鼓勵(lì)、扶持、管理散裝水泥的各項(xiàng)政策措施做了規(guī)定，是廣西發(fā)展應(yīng)用散裝水泥的第一部政府規(guī)章，為廣西散裝水泥發(fā)展奠定了較好的法制基礎(chǔ)，有效推動(dòng)了廣西散裝水泥平穩(wěn)快速發(fā)展；但在適用范圍、管理體制機(jī)制、行政管理措施以及違法行為的處理等方面與新形勢發(fā)展不適應(yīng)，影響到廣西散裝水泥發(fā)展和應(yīng)用，急需將其上升為地方性法規(guī)。
經(jīng)過反復(fù)調(diào)研、不斷論證和修改，2014年，廣西散裝水泥的地方性法規(guī)修成正果。
E、《條例》有哪些關(guān)注點(diǎn)？
[關(guān)注點(diǎn)] 適用范圍
《條例》規(guī)定：本自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)水泥、預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿的生產(chǎn)、銷售、運(yùn)輸、使用及其監(jiān)督管理，適用本條例。
[關(guān)注點(diǎn)] 部門職責(zé)
《條例》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)將散裝水泥納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定促進(jìn)散裝水泥發(fā)展和應(yīng)用的目標(biāo)和扶持措施，協(xié)調(diào)解決散裝水泥發(fā)展和應(yīng)用中的重大問題?？h級(jí)以上人民政府確定的散裝水泥主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域散裝水泥、預(yù)拌混凝土、預(yù)拌砂漿發(fā)展和應(yīng)用的監(jiān)督管理。具體監(jiān)督管理工作由散裝水泥管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)。
縣級(jí)以上人民政府發(fā)展改革、公安、財(cái)政、環(huán)境保護(hù)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等部門按照各自職責(zé)，做好散裝水泥、預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿發(fā)展和應(yīng)用工作。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助有關(guān)部門做好散裝水泥、預(yù)拌混凝土、預(yù)拌砂漿的監(jiān)督管理和推廣應(yīng)用工作。
[關(guān)注點(diǎn)] 鼓勵(lì)發(fā)展
《條例》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對散裝水泥、預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿投資項(xiàng)目在立項(xiàng)、用地等方面給予支持；鼓勵(lì)單位和個(gè)人對散裝水泥推廣應(yīng)用技術(shù)及配套設(shè)施設(shè)備的研究、開發(fā)以及資金投入。
根據(jù)規(guī)定，符合國家產(chǎn)業(yè)政策的水泥生產(chǎn)項(xiàng)目需要擴(kuò)建或者改建的，應(yīng)當(dāng)按照散裝水泥發(fā)放能力不低于總生產(chǎn)能力百分之七十的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)和同步建設(shè)。
公民、法人或者其他組織根據(jù)散裝水泥、預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和市場需求可以自主決定投資散裝水泥、預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿生產(chǎn)項(xiàng)目。任何行政主管部門不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，采取資質(zhì)管理等措施對散裝水泥、預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿的生產(chǎn)、銷售、使用進(jìn)行干預(yù)和限制。
散裝水泥、預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿的生產(chǎn)企業(yè)，生產(chǎn)符合國家有關(guān)資源綜合利用、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水及其他稅收優(yōu)惠政策規(guī)定的，依法享受相關(guān)稅收優(yōu)惠。
各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和促進(jìn)散裝水泥在農(nóng)村的推廣應(yīng)用，支持散裝水泥中轉(zhuǎn)配送網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)村居民使用預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。
[關(guān)注點(diǎn)] 禁止現(xiàn)場攪拌區(qū)域劃定方面有什么規(guī)定？
《條例》對此因地制宜推進(jìn)，增強(qiáng)了政策彈性，要求劃定禁止現(xiàn)場攪拌混凝土或者砂漿的具體區(qū)域和起始時(shí)間，由本級(jí)人民政府根據(jù)國家和自治區(qū)有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地具體情況來確定，給各地一定的自由度，避免了一刀切。明確了禁止現(xiàn)場攪拌區(qū)域的主要含義和禁止性規(guī)定，要求禁止現(xiàn)場攪拌區(qū)域一旦劃定，在其范圍內(nèi)的建設(shè)工程必須禁止使用袋裝水泥，禁止現(xiàn)場攪拌混凝土或者砂漿。
[關(guān)注點(diǎn)] 禁止現(xiàn)場攪拌混凝土或者砂漿區(qū)域外的建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)遵守哪些規(guī)定？
《條例》根據(jù)工程屬性、建設(shè)規(guī)模和使用條件，并借鑒外省立法經(jīng)驗(yàn)，提出了梯度要求。
國家和自治區(qū)重點(diǎn)建設(shè)工程、房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)工程、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）內(nèi)的建設(shè)工程，使用散裝水泥（含預(yù)拌混凝土、預(yù)拌砂漿折算水泥量）應(yīng)當(dāng)至少達(dá)到其水泥使用總量的90%；水泥使用總量在300噸以上或者房屋建設(shè)面積在1500平方米以上的其他建設(shè)工程，使用散裝水泥（含預(yù)拌混凝土、預(yù)拌砂漿折算水泥量）應(yīng)當(dāng)至少達(dá)到其水泥使用總量的80%；水泥使用總量在150噸以上300噸以下或者房屋建設(shè)面積在500平方米以上1500平方米以下的其他建設(shè)工程，使用散裝水泥（含預(yù)拌混凝土、預(yù)拌砂漿折算水泥量）應(yīng)當(dāng)至少達(dá)到其水泥使用總量的60%。
[關(guān)注點(diǎn)] 建設(shè)工程在哪些情形下，可以使用袋裝水泥、現(xiàn)場攪拌混凝土或者砂漿？
為增強(qiáng)可操作性，《條例》規(guī)定了以下5種例外情形可以使用袋裝水泥、現(xiàn)場攪拌混凝土或者砂漿：建設(shè)工程需要使用特種水泥、特種混凝土、特種砂漿，或者施工工藝有特殊要求，預(yù)拌混凝土、預(yù)拌砂漿生產(chǎn)企業(yè)無法供應(yīng)的；施工現(xiàn)場30公里范圍以內(nèi)，無預(yù)拌混凝土供應(yīng)，或者施工現(xiàn)場50公里范圍以內(nèi)，無散裝水泥或者預(yù)拌砂漿供應(yīng)的；因道路、場地等客觀原因限制，散裝水泥、預(yù)拌混凝土或者預(yù)拌砂漿專用車輛無法到達(dá)施工現(xiàn)場的；水泥使用總量在150噸以下或者房屋建設(shè)面積在500平方米以下的；搶險(xiǎn)、救災(zāi)需要的等情形。
[關(guān)注點(diǎn)] 對確需現(xiàn)場攪拌混凝土、砂漿的建設(shè)工程提出了哪些環(huán)保要求？
《條例》規(guī)定現(xiàn)場攪拌混凝土、砂漿的，應(yīng)當(dāng)遵守環(huán)境保護(hù)和城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理等的規(guī)定，采取設(shè)置圍擋、覆蓋、分段作業(yè)、灑水抑塵、沉淀池等有效防塵降塵措施，嚴(yán)格控制噪聲、廢水和粉塵對周圍環(huán)境的影響，廢水排放應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。
[關(guān)注點(diǎn)] 對違法行為會(huì)有什么處罰？
根據(jù)《條例》，建設(shè)工程在禁止現(xiàn)場攪拌區(qū)域內(nèi)使用袋裝水泥的，按每噸袋裝水泥處200元以上到300元以下罰款；現(xiàn)場攪拌的，按每立方米混凝土或每噸砂漿處以50元以上100元以下罰款。禁止現(xiàn)場攪拌區(qū)域外的建設(shè)工程使用散裝水泥（含預(yù)拌混凝土或者預(yù)拌砂漿折算水泥量）未達(dá)到規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)的，對低于規(guī)定比例的數(shù)量處每噸200元以上300元以下的罰款。對預(yù)拌混凝土生產(chǎn)企業(yè)、預(yù)拌砂漿生產(chǎn)企業(yè)、水泥制品（構(gòu)件）生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)不使用或者不全部使用散裝水泥的，處每噸袋裝水泥200元以上300元以下的罰款。對不按規(guī)定報(bào)送票據(jù)和相關(guān)資料的，處以1萬元以上5萬元以下罰款。監(jiān)管部門和人員出現(xiàn)違法行為的，給予行政處分或追究刑事責(zé)任。
國家《散裝水泥管理辦法》《關(guān)于限期禁止在城市城區(qū)現(xiàn)場攪拌混凝土的通知》《關(guān)于在部分城市限期禁止現(xiàn)場攪拌砂漿工作的通知》等文件對違反相關(guān)要求的行為都有處罰規(guī)定?！稐l例》在處罰標(biāo)準(zhǔn)上充分考慮了廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，在原有基礎(chǔ)上略有提高。
