原告寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司
住所地寶雞市寶虢鳳收費(fèi)站南側(cè)。
法定代表人陳海燕，任董事長，
委托代理人徐海清，寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司法律顧問。
被告寶雞市國土資源局陳倉分局
住所地寶雞市陳倉區(qū)虢鎮(zhèn)西關(guān)。
法定代表人王俊昌，任局長。
委托代理人吳小煒，陜西炎誠律師事務(wù)所律師。
委托代理人張宇峰，寶雞市國土資源局陳倉分局監(jiān)察大隊(duì)干部。
寶雞市國土資源局陳倉分局于2009年4月29日做出的寶市國土陳監(jiān)字（2009）12號土地違法案件行政處罰決定書認(rèn)定：寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司未經(jīng)審批，于2005年3月份占用陳倉區(qū)千河鎮(zhèn)底店村土地建廠房，占用面積17200平方米（25.8畝），構(gòu)成非法占地之事實(shí)。該行為違反了《中華人民共和國土地管理法》第2條第三款：“任何單位和個人不得侵占、買賣或者其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，和第43條第一款：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第76條第一款：“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給與行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，和《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第42條：“依照《土地管理法》第76條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米30元以下?！敝?guī)定決定：沒收違法占用土地上的建筑物和其他設(shè)施，并按每平方米7元罰款共處120400元的罰款。
原告寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司不服該處罰決定，在起訴狀中稱：我公司系寶雞市政府及陳倉區(qū)政府的招商引資企業(yè)。2005年以來，陳倉區(qū)人民政府專門召集陳倉區(qū)發(fā)展計劃局、招商局、財政局、國土資源局、建設(shè)局、文化文物局、環(huán)保局、供電局、千河鎮(zhèn)政府等相關(guān)職能部門為我公司建設(shè)用地及各項(xiàng)職能服務(wù)形成了專項(xiàng)會議紀(jì)要。2005年3月28日陳倉區(qū)建設(shè)局做出建設(shè)用地選址意見書并批準(zhǔn)我公司在陳倉區(qū)千河鎮(zhèn)底店村選址建設(shè)，2007年被告陳倉區(qū)國土資源局做出（2007）02號《關(guān)于寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司商品混凝土攪拌站項(xiàng)目建設(shè)用地的復(fù)函》確認(rèn)“該項(xiàng)目選址符合國家產(chǎn)業(yè)政策及千河鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃?！痹陉悅}區(qū)政府各職能部門的支持下，我公司在陳倉區(qū)落戶、投資和生產(chǎn)并每年向陳倉區(qū)財政上繳稅款數(shù)百萬元，為陳倉區(qū)的財政收入及社會發(fā)展和捐資助教、扶貧幫困等工作做出了一定的貢獻(xiàn)。但在2009年5月5日我公司突然接到被告的行政處罰決定書，決定對我公司沒收地上建筑物及罰款12萬元。我公司認(rèn)為，我們作為政府的招商引資企業(yè)來到寶雞市陳倉區(qū)，為陳倉區(qū)在做貢獻(xiàn)，而被告的行政處罰實(shí)際上是在破壞陳倉區(qū)的招商引資環(huán)境，為陳倉區(qū)的建設(shè)與發(fā)展制造了不和諧的因素。請求人民法院依法撤銷被告做出的行政處罰決定。
被告寶雞市國土資源局陳倉分局于2009年6月6日向本院提交了答辯狀，同時提交了做出該具體行政行為的全部證據(jù)。
被告寶雞市國土資源局陳倉分局在答辯狀中辯稱，首先原告寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司非法占地事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿。原告單位于2005年3月起租用寶雞市陳倉區(qū)千河鎮(zhèn)底店村寶虢路南，西寶高速公路北25.8畝耕地，未辦理征地審批手續(xù)情況下在該地上建設(shè)永久性建筑，以上事實(shí)有原告單位法定代表人陳海燕及千河鎮(zhèn)底店村委會主任秦文虎調(diào)查筆錄和相關(guān)的土地租賃合同、租賃費(fèi)付款收據(jù)等證據(jù)證實(shí)。第二、我局實(shí)施的行政處罰適用法律正確。原告寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司租占土地進(jìn)行建設(shè)的行為屬于非法占地行為。根據(jù)《建設(shè)用地審查報批管理辦法》和《陜西省建設(shè)用地審查報批管理辦法》規(guī)定，任何單位在建設(shè)項(xiàng)目可行性論證時，建設(shè)單位都應(yīng)當(dāng)向建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的同級土地行政主管部門提出建設(shè)用地預(yù)申請，提出用地預(yù)申請后按照程序還須履行用地申請、用地申請審查、用地文本編制、上級部門用地審查、審批、征用土地、供地等程序，建設(shè)單位才可以取得合法的建設(shè)用地使用權(quán)。而我局做出的《寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司商品混凝土攪拌站項(xiàng)目建設(shè)用地的復(fù)函》是根據(jù)原告單位的《項(xiàng)目建設(shè)用地申請報告》做出的，在此前原告未向我局提出過預(yù)申請。為告知原告單位申請用地的正常程序，我局在該復(fù)函的第四條載明“該項(xiàng)目建設(shè)用地報批前，應(yīng)到國土資源部門辦理建設(shè)用地預(yù)審手續(xù)，未經(jīng)預(yù)審不得征收土地”。該復(fù)函既不是預(yù)審報告也不是其允許占地的批復(fù)。而原告寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司在未申請預(yù)審的情況下早在2005年3月就已經(jīng)在占用土地上建設(shè)永久性建筑，其后也未補(bǔ)辦相應(yīng)的用地申請手續(xù)，更未獲得合法的建設(shè)用地手續(xù)，其非法占地行為顯而易見。第三、我局具有查處土地違法行為的行政職權(quán)，并且執(zhí)法程序合法。在對原告公司土地違法行為查處的過程中，我局依法履行了告知義務(wù)、送達(dá)義務(wù)，處罰程序嚴(yán)格遵守了相關(guān)法律規(guī)定。綜上，我局做出該具體行政行為時認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法，請求人民法院依法維持我局做出的寶市國土陳監(jiān)字（2009）12號土地違法案件行政處罰決定書。
本院在審理本案的過程中，于2009年7月6日組織原、被告雙方當(dāng)事人進(jìn)行了證據(jù)交換。開庭審理中，被告寶雞市國土資源局陳倉分局對證據(jù)進(jìn)行了出示，原告進(jìn)行了質(zhì)證。
被告寶雞市國土資源局陳倉分局為證實(shí)具體行政行為的合法性，向法庭提舉了以下證據(jù)：
1、企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照副本一份，寶雞市中級人民法院（2006)寶市中法民二初字第021號民事判決書一份。
證明原告寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司屬于適格的行政處罰相對人。
2、對原告公司董事長陳海燕，底店村委會主任秦文虎的調(diào)查筆錄。
證明原告非法用地的違法事實(shí)。
3、現(xiàn)場勘驗(yàn)筆錄。
證明原告占用土地的位置位于寶虢南路，西寶高速公路北，面積為17200平方米（25.8畝）。
4、土地租賃合同及租賃費(fèi)付費(fèi)收據(jù)。
證明原告與底店村村民委員會簽訂租賃合同，以租賃方式占用了底店村耕地，租賃時間為2005年3月3日起至2015年3月3日止，已構(gòu)成違法占地事實(shí)。
5、涉案土地利用總體規(guī)劃圖。
證明原告違法所占土地利用總體規(guī)劃為建設(shè)用地，對原告處沒收及罰款符合《中華人民共和國土地管理法》第七十六條之規(guī)定。
6、土地違法案件行政處罰告知書，聽證告知書，處罰決定書及其送達(dá)回證。
證明行政機(jī)關(guān)履行了相應(yīng)的告知義務(wù)及送達(dá)義務(wù)，行政處罰程序合法。
7、寶雞市國土資源局證明。
證明被告寶雞市國土資源局陳倉分局依法具有土地違法行政處罰權(quán)。
8、寶雞市陳倉區(qū)國土資源局寶陳國耕函發(fā)（2007）02號《關(guān)于寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司商品混凝土攪拌站項(xiàng)目建設(shè)用地的復(fù)函》。
證明該復(fù)函的內(nèi)容為建議原告申請建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)履行的程序。
對于被告寶雞市公安局陳倉分局提舉的以上證據(jù)，對證據(jù)的真實(shí)性原告均沒有異議。但認(rèn)為原告是經(jīng)陳倉區(qū)政府同意引資的企業(yè)，被告提舉的證據(jù)不能證明原告是私自非法占用土地建廠。原告在對被告提舉的證據(jù)質(zhì)證情況下，向法庭補(bǔ)充提舉了以下證據(jù):
1、2004年12月15日寶雞市陳倉區(qū)人民政府專項(xiàng)問題會議紀(jì)要。
證明原告在陳倉區(qū)底店村投資建廠是陳倉區(qū)人民政府招商引資行為，不屬于非法占地。
2、寶雞市陳倉區(qū)建設(shè)局寶陳建規(guī)發(fā)（2005）23號《寶雞市陳倉區(qū)建設(shè)局關(guān)于河北永固水泥制品有限公司寶雞分公司平面規(guī)劃的批復(fù)》。
證明原告投資建設(shè)行為是經(jīng)過陳倉區(qū)建設(shè)部門批準(zhǔn)的，是合法的
3、寶雞市陳倉區(qū)建設(shè)局于2005年3月28日頒發(fā)的編號為2005字第06號建設(shè)項(xiàng)目選址意見書。
證明原告投資建設(shè)是經(jīng)過陳倉區(qū)主管部門批準(zhǔn)的。
4、土地租賃合同一份。
證明原告簽訂的土地租賃合同是在陳倉區(qū)招商局和陳倉區(qū)人民政府的操作下進(jìn)行的，不存在私自和非法占地。
5、2005年6月7日陳倉區(qū)國土資源局關(guān)于選址內(nèi)重要礦產(chǎn)資源壓覆情況的函。
證明原告建設(shè)投資選址是經(jīng)過被告單位同意的。
6、2006年10月12日寶雞市陳倉區(qū)文物調(diào)查、勘探工程基建許可證。
證明原告的投資建設(shè)行為是經(jīng)過一系列有關(guān)政府部門批準(zhǔn)的。
7、寶雞市陳倉區(qū)國土資源局寶陳國耕函發(fā)（2007）02號《關(guān)于寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司商品混凝土攪拌站項(xiàng)目建設(shè)用地的復(fù)函》。
證明原告的建設(shè)用地是經(jīng)過被告依法批復(fù)的。
8、2007年1月31日寶雞市陳倉區(qū)發(fā)展計劃局寶陳發(fā)計工字（2007）01號《寶雞市陳倉區(qū)發(fā)展計劃局關(guān)于永固商品混凝土攪拌站項(xiàng)目備案確認(rèn)書》
證明原告的項(xiàng)目是經(jīng)過陳倉區(qū)發(fā)展計劃局的批準(zhǔn)和備案的。
9、2007年1月23日征地合同。
證明原告的用地已經(jīng)征得土地權(quán)所有人的同意。
10、2007年3月26日原告單位法定代表人對有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)《關(guān)于招商引資企業(yè)土地征用合法性等有關(guān)問題的情況反映信》
證明原告使用土地問題專門向相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行過反映。
11、2007年5月11日中共寶雞市陳倉區(qū)委辦公室《關(guān)于永固混凝土有限公司反映問題調(diào)查處理情況的報告》。
證明原告用地的合法性。
被告對原告的證據(jù)真實(shí)性也無異議，但不能證明原告用地合法。
合議庭評議后認(rèn)為，原、被告提舉的證據(jù)均真實(shí)有效，可以作為本案定案的依據(jù)。
根據(jù)雙方當(dāng)事人的陳述及法庭認(rèn)定的證據(jù)，本院確認(rèn)以下案件事實(shí)：2004年底經(jīng)寶雞市陳倉區(qū)招商局牽線介紹，河北省涿州市永固聯(lián)營水泥廠準(zhǔn)備在寶雞市陳倉區(qū)投資新建混凝土攪拌站項(xiàng)目。2004年12月15日寶雞市陳倉區(qū)人民政府專門就該項(xiàng)目資金的引進(jìn)和企業(yè)投資建設(shè)召集相關(guān)部門以會議紀(jì)要的形式進(jìn)行了專題研究，決定同意其在陳倉區(qū)建設(shè)混凝土攪拌站。2005年3月河北省涿州市永固聯(lián)營水泥廠即以河北永固水泥制品有限公司寶雞分公司的名義與寶雞市陳倉區(qū)千河鎮(zhèn)底店村簽訂了土地租賃合同，并投入資金開始在租用的土地上開工建設(shè)。2005年7月河北永固水泥制品有限公司寶雞分公司名稱變更為寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司。
從2005年3月份投資建廠以來，原告寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司先后在寶雞市陳倉區(qū)建設(shè)局辦理了建設(shè)項(xiàng)目選址、平面規(guī)劃等項(xiàng)目手續(xù)，并在寶雞市陳倉區(qū)文化旅游局辦理了文物調(diào)查、勘探工程基建許可證等審批手續(xù)，經(jīng)申請寶雞市國土資源局陳倉分局還批復(fù)選址內(nèi)未壓覆重要礦產(chǎn)資源，并且自2005年起原告在選址上安裝了大型機(jī)械，蓋起了辦公用房等建筑物。2007年元月原告還在寶雞市陳倉區(qū)發(fā)展計劃局辦理了建設(shè)項(xiàng)目備案確認(rèn)書。之后，原告向被告寶雞市國土資源局陳倉分局申請混凝土攪拌站建設(shè)用地許可證。被告寶雞市國土資源局陳倉分局于2007年元月30日做出了寶陳國耕函發(fā)（2007）02號復(fù)函。在該復(fù)函第四項(xiàng)中載明“該項(xiàng)目建設(shè)用地報批前，原告應(yīng)到國土資源部門辦理建設(shè)用地預(yù)審手續(xù)，未經(jīng)預(yù)審不得征收土地?！钡嬷两駴]有證據(jù)證明已經(jīng)向土地管理部門提出了建設(shè)用地預(yù)審申請，被告單位至今也沒有向原告頒發(fā)建設(shè)用地使用許可證。2009年4月29日被告寶雞市國土資源局陳倉分局對原告寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司違法占地的行為做出行政處罰，原告寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司對該行政處罰不服即起訴來院。
法庭辯論中，原、被告雙方就具體行政行為合法性焦點(diǎn)問題進(jìn)行了辯論。原告寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司辯論意見為，1、被告不具備行政處罰的行政職權(quán)，無權(quán)對原告做出行政處罰。按照法律規(guī)定即便是原告有違法行為，也應(yīng)當(dāng)由寶雞市國土資源局進(jìn)行處罰。2、原告在陳倉區(qū)投資建設(shè)混凝土攪拌站是經(jīng)過陳倉區(qū)人民政府招商引資的行為，是在當(dāng)?shù)卣С窒陆ㄔO(shè)的，并且在陳倉區(qū)建設(shè)局等職能部門及被告單位辦理了相關(guān)的手續(xù)，根本不存在違法和私自占地的行為，被告做出具體行政行為時認(rèn)定的我公司非法占地的違法事實(shí)根本不存在。3、我公司于2007年元月就向被告單位提交了建設(shè)用地預(yù)審申請，而被告單位行政不作為，至今不給我公司辦理建設(shè)用地使用許可證。如果說原告有違法行為也是原告的不作為行為導(dǎo)致原告用地不合法。請求人民法院依法撤銷被告做出的行政處罰決定，維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益。
被告寶雞市國土資源局陳倉分局的辨論意見為，1、根據(jù)《土地違法案件查處辦法》規(guī)定，縣級以上人民政府土地管理部門管轄本行政區(qū)域內(nèi)的土地違法案件，設(shè)區(qū)的市實(shí)行土地監(jiān)察統(tǒng)一集中管理體制的由市級人民政府土地管理部門管轄本行政區(qū)域內(nèi)的土地違法案件。因?qū)氹u市國土資源局尚未設(shè)立土地監(jiān)察統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)，所以我局對本行政區(qū)域內(nèi)土地違法案件處罰具有管轄權(quán)。2、其次，原告單位在我局批復(fù)要求其提出用地預(yù)審申請后，原告公司至今沒有提出預(yù)審申請，違法占地事實(shí)清楚，理應(yīng)受到行政處罰。原告占用的土地雖屬于耕地，但符合寶雞市土地利用總體規(guī)劃，依據(jù)《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處以沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施并處罰款是正確的。
本院認(rèn)為，根據(jù)法律規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。原告寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司從河北省來到陜西寶雞市陳倉區(qū)投資建設(shè)混凝土攪拌站，自2005年3月份該項(xiàng)目落戶陳倉區(qū)后，在占用的土地上安裝了大型機(jī)械設(shè)備，并且建設(shè)了永久性建筑物。原告公司雖相繼辦理了一些相關(guān)的建廠手續(xù)，但原告至今未按照法律規(guī)定辦理合法的土地使用手續(xù)，其建設(shè)混凝土攪拌站占用的位于寶虢南路，西寶高速公路北，面積為17200平方米（25.8畝）的耕地在未取得建設(shè)用地使用權(quán)證的情況下，建設(shè)的永久性建筑物屬于土地管理法規(guī)定的非法占地的情形，應(yīng)當(dāng)受到行政處罰。因?qū)氹u市國土資源局目前沒有設(shè)立統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，因此被告寶雞市國土資源局陳倉分局有對該違法行為進(jìn)行行政處罰的行政職權(quán)。被告在查處原告非法占地違法行為時按照程序履行了調(diào)查，告知及送達(dá)等義務(wù)，做出行政處罰時程序合法。因該宗土地已經(jīng)納入寶雞市城市建設(shè)規(guī)劃，被告處罰時依據(jù)法律規(guī)定做出沒收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施并處罰款是正確的，且對該公司做出的罰款數(shù)額也在法律規(guī)定的幅度范圍內(nèi)。綜上所述，被告在行政處罰過程中認(rèn)定違法事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確，該具體行政行為應(yīng)當(dāng)依法維持。為了維護(hù)法律的尊嚴(yán)，正確監(jiān)督和支持行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，經(jīng)合議庭評議，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：
維持寶雞市國土資源局陳倉區(qū)分局于2009年4月29日做出的寶陳國土資監(jiān)字（2009）第12號土地違法案件行政處罰決定。
案件受理費(fèi)一百元，由原告寶雞永固混凝土有限責(zé)任公司負(fù)擔(dān)。
如不服本判決，可在接到判決書之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對方當(dāng)事人的人數(shù)提交副本，預(yù)交上訴案件受理費(fèi)一百元，上訴于寶雞市中級人民法院。
審 判 長 鄧 惠 歌
審 判 員 趙 東 曉
代審判員 高 娟 萍
二 0 0九 年 七月 二十九日
書 記 員 張 曉 妮
